Yemens præsident har overgivet magten, og der er fornyet håb om en afslutning på krigen
Begivenhederne i april 2022 virkede nøje koreograferede og sigende for konflikten i Yemen, blev både våbenstilstand og reorganiseringen af ledelsen af modstanden mod houthierne annonceret fra Riyadh, hovedstaden i Saudi Arabien. Våbenstilstanden blev annonceret mellem houthierne og den – på det tidspunkt siddende – internationalt anerkendte regering ledet af præsident Hadi, men den saudisk-ledede koalition har tilsluttet sig aftalen. I våbenstilstandens første uge, fra 2. til 9. april, noterede Yemen Data Project ingen luftangreb i Yemen fra koalitionen. Det er første gang, at det er sket siden marts 2015, hvor den saudisk-ledede koalition intervenerede i konflikten. Men der er vedvarende rapporter om, at houthierne bryder våbenstilstanden, særligt omkring den afgørende østlige by Marib. Dette blev officielt bekræftet af FN’s særlige udsending for Yemen, Hans Grundberg, i en briefing af FNs Sikkerhedsråd den 14. april, hvor han kaldte det bekymrende og opfordrede til, at det blev stoppet. Men mange i Yemen frygter, at houthierne vil bruge våbenstilstanden til at reorganisere og genoptage deres offensiv mod Marib, mens de ikke behøver at frygte koalitionens luftangreb.
FN og fredsprocessen
Det ville ikke være første gang, hvis en våbenstilstand – fremfor at føre til en formel våbenhvile med monitorering og deeskalerings mekanismer – blev brugt af krigens parter til at reorganisere deres styrker til en efterfølgende militær eskalering. Dette var for eksempel tilfældet i forbindelse med Stockholm aftalen i 2018, der forhindrede et nært forestående angreb på havnebyen Hodeidah, men dermed gav houthierne mulighed for at øge presset på de øvrige frontlinjer. Derfor rettes opmærksomheden nu mod, hvorvidt parterne lever op til aftalens tillidsskabende elementer. Den yemenitiske regering og koalitionen har lovet at lette adgangen for brændstof via havnen i Hodeidah, samt tillade to ugentlige kommercielle afgange mellem Sana’a, hovedstaden i Yemen, og Amman og Cairo. Det vil være første gang siden 2016, at kommercielle fly lander i Sana’a. Parterne har desuden lovet at begynde samtaler om en genåbning af centrale færdselsårer, særligt til byen Taiz, som houthierne har haft under belejring siden 2016. Taiz blev også nævnt i Stockholm-aftalen fra december 2018, hvilket viser, hvordan krigens parter i årevis har kredset om de samme elementer uden større gennembrud.
Det skyldes blandt andet, at FN har haft vanskeligt ved at få parterne til at mødes, for slet ikke at tale om at overholde indgåede aftaler. Det er først og fremmest udtryk for at krigens parter indtil videre har prioriteret forsat militær konfrontation fremfor politiske kompromisser, men arbejdet med at finde fælles fodslag er også blevet besværliggjort af FN Resolution 2216, hvor konflikten beskrives som en binær konflikt mellem en illegitim milits og en legitim regering. Præsident Hadi og hans repræsentanter fremhævede ofte resolution 2216, fordi den cementerede hans rolle som repræsentant for den yemenitiske stat, selvom han havde mindre og mindre relevans i Yemen. Houthierne, derimod, ser resolutionen som udtryk for, at FN ikke er en neutral aktør i Yemen, hvilket konkret er kommet til udtryk ved, at FN’s særlige udsendinge i lange perioder har været forment adgang til den houthi-kontrollerede hovedstad. Den nuværende særlige udsending, den svenske Hans Grundberg, blev udnævnt i august 2021, og besøgte første gang Sana’a i april 2022.
Præsidenten uden gennemslagskraft
Den nu tidligere præsident Hadi er blevet beskrevet som et eksempel på den svagestes overlevelse. Han var den tidligere præsident Ali Abdullah Salehs vicepræsident fra 1994 og indtil Saleh i forbindelse med det arabiske forår i 2012 blev tvunget til at forlade præsidentembedet. Hadi’s ”forfremmelse” til præsident var udtryk for en underhåndsaftale mellem Yemens eliter, der samtidig havde den fordel, at han som vicepræsident ifølge den yemenitiske forfatning kunne overtage præsidentembedet. Formelt blev Hadi taget i ed som præsident i 2012 efter et valg, hvor han var den eneste kandidat. Han blev valgt for en toårig periode med et specifikt mandat, nemlig at føre tilsyn med en transitionsproces, der efter to år skulle udmunde i reelle valg og en ny forfatning. Hadi’s primære kompetence både som vicepræsident og som transitionspræsident er ofte blevet beskrevet som værende hans manglende populære gennemslagskraft og fravær af en selvstændig magtbase, der betød, at han ikke har udgjort en trussel for Yemens mest magtfulde mænd. Men i løbet af de efterfølgende 10 år har Hadi mistet støtte fra stort set alle de fraktioner i Yemen, der kæmper mod houthierne. Det er ikke blevet bedre af, at han har levet i eksil i Saudi-Arabien siden 2015, og derfor af mange bliver set som kransekagefigur på den saudiske intervention. Der er dog også dem, der fastholder, at Hadi er vigtig som symbol på den yemenitiske stats legitimitet. Andre peger på, at præsident Hadi’s anmodning om militær hjælp mod houthierne i 2015 er den formelle juridiske rygdækning for koalitionens militære intervention i Yemen. Det kan forklare Saudi-Arabiens langmodighed med Hadi.
Et nyt, gammelt tiltag
Præsident Hadi overgav den 7. april alle sine præsidentielle beføjelser uigenkaldeligt til et præsidentielt råd. Rådet består af otte militære og politiske ledere i Yemen, der tilsammen udgør centrale dele af den yemenitiske anti-houthi front. Rådet ledes af Rashad al-Alimi, tidligere indenrigsminister under Saleh, der har en længerevarende relation til Saudi-Arabien. Han er en erfaren politisk figur, der har ry for at kunne indgå kompromisser. Andre medlemmer inkluderer den tidligere præsident Salehs nevø, der med støtte fra De Forenede Arabiske Emirater (FAE) har opbygget en militær styrke på Yemens vestkyst, samt Sultan Ali al-Arada, guvernøren for Marib, der har vundet respekt for den måde, han har ledet og forsvaret Marib mod houthiernes offensiv og Aidarous Qassem Al-Zubaidi, der leder det Sydlige Transitionsråd (STC).
STC har med støtte fra FAE opbygget en politisk og militær tilstedeværelse i det sydlige Yemen, hvor STC i 2019 tog kontrol med Hadi’s midlertidige hovedstad, Aden. Sammen med de øvrige medlemmer er det en gruppe, der er afgørende for den militære indsats mod houthierne, men som også har politisk indflydelse, både internt i Yemen, men også i kraft af gode relationer til Saudi-Arabien og FAE. Det er blevet bemærket, at Islah, der ofte lidt misvisende beskrives som Yemens Muslimske Broderskab, er underrepræsenteret i det præsidentielle råd. Det kan skyldes FAE’s indflydelse på rådet, da de er kritiske overfor Islah. Selvom det præsidentielle råd består af centrale militære og politiske aktører, er dets største aktiv nok, at det udgør et alternativ til Hadi. Men samtidig kan det nære kritikken af rådet, at det er etableret uden en transparent proces og med stor ekstern involvering. Der er dem, som ser rådet som illegitimt og som en belønning af nye og gamle eliteaktører, der har haft mere travlt med at opbygge deres egne magtbaser i de foregående syv år end at gøre en positiv forskel for Yemen.
Der er præcedens for præsidentielle råd i Yemens moderne historie – dog med begrænset succes. Det nuværende præsidentielle råd består af politiske og militære aktører med meget forskellige politiske dagsordener. I den forstand ligner rådet tidligere råd, der er blevet etableret for at styrke en svag udøvende magt. Omvendt kan der være en styrke og legitimitet i en mere kollektiv form for beslutningsproces fremfor at magten centreres hos én præsident, særligt hvis denne er inkompetent. Rådet skal dog relativt hurtigt have etableret klare og transparente retningslinjer for dets arbejde og beslutninger. Dette inkluderer at undgå at fungere som rådets eksterne støtters forlængede arm i Yemen. Udfordringen er, at jo længere tid der går uden resultater, jo større risiko er der for at ét eller flere medlemmer vil bryde ud af den midlertidige forenede front.
I de kommende uger bliver det afgørende, hvorvidt det præsidentielle råd kan lykkedes med at implementere konkrete tiltag, der kan øge tilliden til dets kompetencer og medlemmernes engagement. Ultimativt skal våbenstilstanden veksles til en permanent våbenhvile. Hvis det ikke sker og våbenstilstanden bryder sammen, vil houthierne sandsynligvis udnytte det til atter at intensivere deres angreb på Marib.
Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emiraters rolle
Der er ingen tvivl om, at Saudi-Arabien har spillet en afgørende rolle i Hadi’s afgang og dannelsen af det præsidentielle råd. Det er således ikke noget tilfælde, at magtskiftet blev annonceret fra Riyadh med efterfølgende billeder af den magtfulde saudiske kronprins, Muhammed Bin Salman, der officielt sanktionerede det nyudnævnte råd ved ceremonielt, og foreviget på sociale medier, at hilse på rådets medlemmer. Sammensætningen af rådet afspejler, hvordan særligt FAE har støttet interne yemenitiske aktører, der med emiraternes hjælp har opbygget militære og politiske platforme. Det kan FAE nu veksle til indflydelse i Yemen.
Samtidig har Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater bakket aftalen op med en kontant overførsel på tre milliarder dollars, hvoraf to milliarder overføres til den yemenitiske centralbank. Både Saudi-Arabien og FAE ønsker at deeskalere konflikten for at sætte en stopper for houthiernes angreb ind over deres landegrænser. I 2022 har houthierne lanceret drone og luftangreb mod mål i FAE og intensiveret deres angreb på Saudi Arabien. I marts skabte et af disse angreb overskrifter, da houthierne ramte et oliedepot i Jeddah, kort tid før byen var vært for et Formel 1 løb. Men samtidig er det både usandsynligt og uholdbart at forestille sig et fremtidigt Yemen, hvor Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater ikke spiller en rolle. Selv i de mest optimistiske scenarier vil Yemen være afhængig af økonomisk støtte i årevis efter krigens afslutning.
Houthiernes rolle
Houthierne har i løbet af konflikten været i stand til at udnytte deres fjenders fragmentering og interne uenigheder. Det er derfor også muligt, at houthierne vil prøve at teste sammenhængskraften i det præsidentielle råd. Hvis rådet er i stand til at præsentere en forenet front overfor houthierne, udgør det en militær og politisk trussel, men hvis houthierne kan lykkes med at udstille det præsidentielle råds manglende evne til at skabe politisk og økonomisk stabilitet, kan det yderligere svække anti-houthi koalitionen, der indtil nu har kunnet gemme sig bag Hadi’s manglende kompetencer. Houthierne har tidligere ønsket at forhandle direkte med Saudi-Arabien, hvilket til dels er udtryk for manglende respekt for Hadis betydning i Yemen, men også udspringer fra et ønske om at præsentere konflikten som en kamp mellem yemenitterne, repræsenteret ved houthierne, og en ekstern aggressor, den saudisk-ledede koalition.
I den fortælling er der ikke plads til intern opposition mod houthierne. Derfor har houthierne ønsket en våbenhvile, der udelukkende handlede om luftangreb, så de uforstyrret kunne forsætte deres offensiv på landjorden. Houthierne har accepteret våbenstilstanden, men forsætter samtidig, i mindre skala, deres angreb på Marib. Samtidig affejer houthierne det præsidentielle råd som intet mere end en facade for Saudi-Arabiens forsatte aggression i Yemen. Det ser houthiernes kritikere som udtryk for, at houthierne kun har accepteret våbenstilstanden for at få en taktisk pause, der giver dem tid og fred til at reorganisere deres ressourcer, styrke deres frontlinjer, og derefter forsætte deres militære kamp i Yemen. Det er ikke fuldstændigt usandsynligt, og er derfor også et scenarie, som det præsidentielle råd må forberede sig på.
Hvad bringer fremtiden?
Selvom fokus lige nu er på, hvordan det præsidentielle råd håndterer våbenstilstanden, vil det også være afgørende for tilliden til rådet, at det kan gøre noget ved den økonomiske situation i Yemen og dermed skabe konkrete forbedringer i levevilkårene for almindelige yemenitter. Yemen er igen og igen blevet beskrevet som en af verdens største humanitære kriser, og med stigende fødevarepriser og verdens øjne rettet mod Ukraine, er der ikke udsigt til øget hjælp til Yemen. Det er derfor op til rådets medlemmer at skabe konkrete resultater i en svær kontekst, hvor houthierne sandsynligvis vil teste, om de kan forsætte med at øge deres politiske indflydelse ved magt. Etableringen af det præsidentielle råd vil ikke nødvendigvis føre til en løsning af konflikten i Yemen, men omvendt var det, 10 år efter Hadi blev valgt som transitionspræsident, klart, at en løsning på konflikten ikke ville kunne nås med ham ved roret.
DIIS Eksperter
