Ser vi enden på krigen i Yemen?
Under dette års ramadan mødtes den saudiske ambassadør til Yemen offentligt med den politiske leder af houthierne, Mahdi al-Mashat, i Yemens hovedstad Sana’a. Deres håndtryk blev set som en markering af seriøsiteten af igangværende forhandlinger mellem houthierne og Saudi-Arabien.
Konflikten i Yemen eskalerede efter 2011, hvor protester tvang den siddende præsident Saleh til at træde tilbage. Med støtte fra FN og Golflandene blev der igangsat en politisk transitionsproces, der fokuserede på at formulere en ny forfatning og efterfølgende valg. Processen var på overfladen inkluderende, men mange, inklusiv houthierne, følte sig ekskluderet fra de vigtigste beslutninger. I september 2014 tog houthierne kontrol med Yemens hovedstad Sana’a. Præsident Hadi flygtede derefter til Aden i det sydlige Yemen, som ligeledes kom under angreb fra houthierne. I marts 2015 flygtede præsident Hadi fra Aden til Riyadh, samtidig med at han anmodede om militær hjælp til at bekæmpe houthierne. Umiddelbart derefter intervenerede en saudisk-ledet militær koalition. Men houthierne har efter mere end otte års konflikt konsolideret deres kontrol med det nordlige Yemen, mens det sydlige Yemen oplever øget politisk og økonomisk fragmentering.
Konflikten i Yemen befinder sig et sted mellem krig og fred, efter at en våbenstilstand i april 2022 bragte fornyet håb om en reel fredsaftale. Selvom våbenstilstanden formelt er ophørt, har den betydet en reduktion i luftangreb, mindre intense interne kamphandlinger og et forbedret flow af varer og nødhjælp. Men der er forsat ingen varig løsning på konflikten og ingen markante forbedringer i hverken sikkerhedssituationen eller den humanitære krise. En våbenstilstand er en midlertidig tilstand, og det er langt fra givet at varig fred er næste skridt. Da FN’s særlige udsending for Yemen, Hans Grundberg den 17. maj briefede FN’s Sikkerhedsråd om situationen i Yemen og de igangværende forhandlinger, lagde han vægt på, at krigens parter viser villighed til at indgå i forhandlinger. Han understregede behovet for en yemenitisk ledet politisk proces, men FN er reelt blevet kørt ud på et sidespor i relation til de igangværende forhandlinger mellem houthierne og Saudi-Arabien. Omvendt er der både internationalt og blandt centrale yemenitiske aktører enighed om at FN skal spille en rolle, hvis de igangværende forhandlinger skal føre til en reel fredsaftale, og ikke blot en afgrænset delaftale, der kan muliggøre et saudisk exit fra den langvarige intervention i Yemen. Saudi-Arabien har længe ønsket at afslutte konflikten i Yemen, som har vist sig omkostningsfuld for Saudi Arabiens internationale ry.
En inkluderende fred
FN er ikke de eneste, der er blevet kørt ud på et sidespor i forbindelse med forhandlingerne mellem Saudi-Arabien og houthierne. Det gælder også det præsidentielle råd, der i april 2022 blev den officielle repræsentant for the yemenitiske stat. Rådet ledes af Rashad al-Alimi og består af otte militære og politiske ledere i Yemen, der tilsammen udgør centrale dele af den yemenitiske anti-houthi front (se forfatterens artikel i RÆSON sidste år, red.).Og på trods af at Saudi-Arabien har været med til at etablere rådet som repræsentant for den yemenitiske stat, er rådet dog ikke blevet inviteret med til forhandlingerne mellem Saudi-Arabien og houthierne. Det demonstrerer, hvordan fokus på at finde politiske løsninger, der inddrager alle relevante aktører, hurtigt kan blive afsløret som tom retorik, når det virkelig gælder Godt nok har det præsidentielle råd markante politiske og strukturelle svagheder, men det er udtryk for en problematisk tilgang til fred i Yemen, hvis konflikten reduceres til konflikt mellem Saudi-Arabien og houthierne. For en aftale mellem dem vil ikke adressere interne konflikter mellem houthierne og Yemens andre politiske og militære eliter. Samtidig er der i anti-houthi-koalitionen i Yemen frygt for at en aftale mellem Saudi-Arabien og houthierne vil konsolidere og institutionalisere houthiernes kontrol med det nordlige Yemen, og dermed give dem frirum til at rette fokus mod resten af Yemen som de gjorde, da de angreb Aden i 2015.
Med eller uden FN?
FN har haft vanskeligt ved at producere håndgribelige resultater i Yemen. Selv de få gange, hvor det er lykkedes at få parterne til at forhandle i FN-regi, har det haltet med den efterfølgende implementering. Stockholm aftalen, der blev indgået i 2018 for at undgå et angreb på havnebyen Hodaida, der ville have bragt den humanitære indsats i fare, nævnes ofte som et eksempel. I april blev der dog gennemført en længe ventet storstilet udveksling af op imod 900 krigsfanger mellem houthierne og koalitionen. Udvekslingen blev koordineret af den Internationale Røde Kors Komite og blev set som et skridt mod fred og opbygning af tillid mellem krigens parter. Selvom det naturligvis var en glædelig begivenhed, hører det med til historien, at denne fangeudveksling har været undervejs i årevis, og derfor ikke ubetinget kan ses som udtryk for FN’s effektivitet i Yemen. Samtidig blev det antydet, i et nyligt interview med en yemenitisk analytiker, at selve inddragelsen af FN havde haft en forsinkende effekt. Logikken er, at når FN bliver inddraget, øges indsatserne, hvilket kan have en eskalerende og bureaukratiserende effekt, i modsætning til lokalt medierede fangeudvekslinger, der løbende finder sted uden samme ståhej. FN har insisteret på at tilgå konflikten ud fra et statsbaseret udgangspunkt: Yemen er én stat, hvor en milits uretmæssigt har tiltvunget sig kontrol med hovedstaden, og afsat den legitime regering. Men den tilgang har ekskluderet en række centrale aktører, særligt fra det sydlige Yemen.
Samtidig har FN fokus på at inddrage en bredere vifte af aktører, herunder kvinder og civilsamfund, i et forsøg på at åbne flere kanaler for dialog via såkaldte track-to-forhandlinger. FN’s udgangspunkt er, at en vedvarende fred kræver en inkluderende yemenitisk-ledet FN-sponsoreret proces, hvor et så bredt udsnit som muligt af yemenitiske aktører og grupperinger sammen kan definere deres egen fremtid. Men hvor FN peger på inklusion som afgørende for bæredygtighed, peger andre på, at disse forhandlinger er frakoblet de mere afgørende parallelle forhandlinger mellem houthierne og Saudi-Arabien.
Det sydlige spørgsmål
Der har været en tendens til at forstå konflikten i Yemen som en binær konflikt mellem houthierne, en iransk støttet milits, og den internationalt anerkendte regering, støttet af den saudisk-ledede koalition. Realiteten er dog, særligt efter mere end otte års konflikt, at navnlig situationen i de ikke-houthi kontrollerede områder i det sydlige og østlige Yemen er langt mere kompleks.
Den midlertidige hovedstad, Aden, har siden 2019 været kontrolleret af Det Sydlige Transitionsråd (STC), der ledes af Aidarous Qassem al-Zubaidi. STC er med støtte fra De Forenede Arabiske Emirater blevet en af de helt centrale militære og politiske aktører i det sydlige Yemen. Dette momentum blev styrket i maj, hvor STC afholdt et stort anlagt rådgivende møde med 330 deltagere fra de forskellige regioner, der er en del af det sydlige Yemen. Mødet resulterede i en ”Sydlig National Pagt”. Pagten fokuserer på forsoning mellem forskellige partier og grupperinger i det sydlige Yemen, og en (gen)etablering af at uafhængigt Sydyemen, der var en selvstændig stat indtil 1990, hvor det daværende Nordyemen og Sydyemen blev forenet. Årsdagen for denne forening af Nord- og Sydyemen fejres den 22. maj, men allerede i 1994 blev der udkæmpet en kort, men blodig løsrivelseskrig, som blev vundet af Nordyemen, der efterfølgende konsoliderede sin kontrol med det tidligere Sydyemen. Sårene fra borgerkrigen, og den efterfølgende marginalisering af Sydyemen, er i høj grad en del af forklaringen på den nuværende opbakning til STC.
Efter afholdelsen af det rådgivende møde udnævnte Aidarous al-Zubaidi to nye næstformænd til STCs ledelse. Det drejer sig om Faraj Salmeen Muhammad al-Bahsani, der er tidligere guvernør i Hadhramout, og Abdul Rahman Saleh Zain al-Mahrami, leder af ”Giganternes Brigade”, en magtfuld bevæbnet gruppering i det sydlige Yemen, der ligesom STC er støttet af FAE.
Denne reorganisering styrkede ikke blot STC, men betyder også at STC nu udgør en betydelig blok i det præsidentielle råd, hvor Aidarous al-Zubaidi er vice-præsident og Faraj Salmeen Muhammad al-Bahsani, og Abdul Rahman Saleh Zain al-Mahrami begge er medlemmer. Det er endnu uklart præcist, hvilke konsekvenser dette vil have, men det er muligt, at STC vil forsøge at udnytte denne position til at presse præsidenten for det præsidentielle råd, Rashad al-Alimi – og dermed Saudi-Arabien – til indrømmelser i relation til ønsket om selvbestemmelse i det sydlige Yemen.
Reaktionerne på disse justeringer har været blandede. Blandt STC’s støtter er der begejstring over STC’s momentum i det sydlige Yemen, mens medlemmer af den internationalt anerkendte regering og andre, der foretrækker et forenet Yemen, er mere skeptiske. STC fremstår nu som den stærkeste militære og politiske magt i den sydlige del af landet, men har forsat hverken kontrol med – eller opbakning i – hele det sydlige Yemen. Houthierne har retorisk fordømt ønsket om selvstændighed som en eksternt orkestreret svækkelse af Yemen, men det er uklart, hvor langt de reelt vil gå med den kritik. Udover konsekvenserne internt i Yemen er disse udviklinger en indikation på øgede spændinger mellem Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater (FAE). FAE støtter STC, mens Saudi-Arabien har støttet den internationalt anerkendte regering. Spørgsmålet er, hvordan Saudi-Arabien vil reagere på STC’s øgede dominans? Indtil videre har Saudi-Arabien ikke direkte fordømt STC, men fokuseret på at integrere dem og den internationalt anerkendte regering, men med begrænset succes. Samtidig har ledende STC-aktører indikeret, at de ikke vil føle sig bundne af en aftale mellem houthierne og Saudi-Arabien, men tiden vil vise, om STC – og FAE – faktisk vil udfordre Saudi-Arabien direkte. På trods af FAE og Saudi-Arabien formelt er allierede i Yemen, har deres interne stridigheder været en vigtig faktor i svækkelsen og fragmenteringen af anti-houthi-koalitionen.
Det internationale niveau
Samtidig er der flere forbundne geopolitiske faktorer, der har skabt fornyet momentum for forhandlinger i Yemen siden 2020. Biden valgte fra begyndelsen af sin præsidentperiode at pege på Yemen som en konflikt, der skulle afsluttes, og udpegede efterfølgende Timothy A. Lenderking som særlig udsending for Yemen i februar 2021. Der er omvendt stemmer både i og udenfor USA, der bruger amerikanernes eksplicitte skepsis overfor houthierne som et argument for, at Washington ikke ønsker fred. Houthierne bruger aktivt dette narrativ, fx ved at tale om Saudi-Arabien som USA’s redskab, og true med at konsekvenserne for Riyadh ved ikke at acceptere houthiernes krav til en fredsaftale, vil være større end prisen for at krænke USA. Således er retorikken en del af kampen over konfliktens overordnede narrativ – og dermed også fortællingen om freden.
Symptomatisk for den mindskede amerikanske rolle i regionen, spillede USA en yderst begrænset rolle i den nylige tilnærmelse mellem Iran og Saudi-Arabien. Den kinesisk faciliterede aftale om at genetablere diplomatiske bånd mellem Iran og Saudi-Arabien skabte fornyet momentum for forhandlinger mellem houthierne og Saudi-Arabien. Aftalen indeholder, ifølge saudiske kilder, en forpligtigelse fra Iran til at stoppe yderligere angreb på Saudi-Arabien fra deres proxyer, herunder houthierne. I løbet af konflikten i Yemen har houthierne sendt hundredvis af missiler og droner ind over grænsen til Saudi-Arabien. Spørgsmålet bliver naturligvis, om Iran faktisk kan og vil kontrollere houthierne.
En fredsbevarende mission?
FN har haft vanskeligt ved at markere sig som en stærk aktør i den yemenitiske konflikt, som den begrænsede succes med det FN-ledede forhandlingsspor demonstrerer. Men alligevel er der både internationalt og blandt centrale yemenitiske aktører enighed om, at FN bør spille en rolle i fredsforhandlingerne og etablering af en vedvarende og inklusiv fred. FN har tidligere været involveret i Yemen med en observatørmission (UNYOM), der fra juli 1963 til august 1964 skulle føre tilsyn med tilbagetrækningen af mere end 50.000 egyptiske soldater. Dengang havde Egypten interveneret i Yemen for at støtte republikanske styrker, der i 1962 havde væltet den yemenitiske imam, Muhammed al-Badr. Det blev afslutningen på det imamat – en stat ledet af en imam – som kritikere af houthierne nu anklager dem for at ville genetablere. Men i modsætning til nu var det med saudisk støtte, at Imam Muhammed al-Badr efterfølgende forsøgte at generobre Sana’a i en regionaliseret borgerkrig, der varede fra 1962-1967.
UNYOM havde et yderst begrænset mandat, som forudsatte at Saudi-Arabien og Egypten ville begynde en tilbagetrækning, som FN kunne observere. Da det ikke skete, var det begrænset, hvad missionen kunne gøre, og det underminerede missionens fokus. Samtidig betød missionens fokus på at forhindre konfliktens regionale dimension i at eskalere, at konflikten mellem royalisterne, der støttede den afsatte Imam, og republikanerne, blev overset. Erfaringen med UNYOM viser, hvor vanskeligt det kan være at håndtere interne konflikter med regionale og internationale indvirkninger, samtidig med at FN-systemet er under både økonomisk og politisk pres. Spørgsmålet er, hvor realistisk det er at forestille sig, at FN vil finansiere en fredsbevarende mission i Yemen, og hvad sådan en missions mandat i så fald ville være.
FN må derfor finde en måde at forholde sig til at konflikten i Yemen har både lokale, nationale, regionale og internationale aktører og indvirkninger. For mens alle centrale aktører i Yemen taler om ønsket om fred, er de ligeledes villige til at forsætte konflikten, hvis der ikke findes politiske løsninger, der er inkluderende og forholder sig til den politiske og økonomiske fragmentering, der er en del af den yemenitiske virkelighed. Derfor er det ikke nok at tale om fred – det afgørende er at blive enige om fredens betingelser. Og samtidig, hvis FN skal spille en positiv rolle, er det ikke nok at invitere FN ind til forhandlingsbordet, når centrale beslutninger er blevet taget.
DIIS Eksperter
