Myanmar: En halv national våbenhvileaftale lige inden valg

Omkring 1000 nationale og internationale repræsentanter overværede i dag 15. oktober underskrivningen af den nationale våbenhvileaftale ved en stor ceremoni i Myanmars hovedstad Naypyidaw. Aftalen markerer et historisk vigtigt øjeblik i det land i verden, som har været plaget af den længstvarende borgerkrig i nyere tid.

EU, FN, Kina, Japan, Thailand og Indien var officielle vidner til aftalen, som blev underskrevet af præsidenten, hærchefen og otte etniske grupper. En af de vigtigste grupper, der er med i aftalen, erKaren National Union(KNU), som har kæmpet for Karen-folkets selvbestemmelse siden 1949, og som kontrollerer områder på grænsen til Thailand. Herudover underskrev:Restoration Council of Shan State, Chin National Front, Arakan Liberation Party,Pa-O National Liberation Organisation, Karen National Liberation Army Peace Council, Democratic Karen Benevolent Army og All Burma Students’ Democratic Front.

Parterne underskriver aftalen efter to års intensive forhandlinger. Den garanterer en afslutning på væbnet konflikt, fælles monitorering af væbnede styrker og en åben politisk dialog, som skal gå i gang efter 90 dage. Aftalen betyder også, at de grupper, som har underskrevet i dag, er blevet taget af den sorte liste over ulovlige organisationer og terroristgrupper. De kan nu frit samarbejde med politiske partier og internationale donorer og investorer, hvilket kan have stor betydning for den økonomiske udvikling i de etniske områder. Et vigtigt element i aftalen er også, at den støtter udviklingen af et politisk system baseret på demokrati og føderalisme, hvor alle etniske grupper har lige rettigheder, og etniske minoriteter ikke diskrimineres. Dette er et stort skridt på vejen mod fred og demokrati efter mange årtier med militært styre, centralisering af magten og systematisk underminering af landets etniske minoriteter. Fremtiden er dog endnu usikker.

Aftalen giver i sig selv ikke nogle konkrete garantier om fordeling af magt, ressourcer og positioner. Det fremtidige politiske system vil afhænge af udfaldet af den politiske dialog, som begynder næste år, og som vil inkludere en lang række andre interessegrupper, herunder diverse politiske partier. Uklart er også, hvordan våbenhvilen vil blive implementeret på det militære område, såsom tilbagetrækning af tropper, og hvem der skal monitorere processen. Der er derfor mange usikre elementer. Det har skabt uenighed og splittelse blandt de etniske grupper.

Næppe en national aftale
Dagens ceremoni i hovedstaden overskygges af, at over halvdelen af de i alt ca. 20 væbnede etniske grupper i landet ikke er med i aftalen, og at væbnet kamp fortsætter i Kachin og Shan-staterne på grænsen til Kina. Faktisk har vi set en intensivering af væbnede sammenstød mellem militæret og en række etniske grupper i den seneste måned. Der er derfor ikke tale om en reel national våbenhvile. Blandt dem, som ikke underskrev, er de to største etniske væbnede grupper i landet, Kachin Independence Organization (KIO) og United Wa State Party (UWSP). Det kan få stor betydning for den fremtidige fredsproces. KIO var ellers blandt de 16 grupper, som var med til at udarbejde våbenhvileaftalen med regeringen. De er derfor enige i selve teksten. Uenigheden går på, at regeringen har nægtet at inkludere tre KIO-allierede etniske væbnede grupper, som har været i kampe med militæret siden begyndelsen af 2015. KIO vil ikke skrive under, før alle grupper er med. Aftalen skal være national. Det samme argument bruges af de resterende grupper, som har sagt nej tak til regeringens invitation til at skrive under i dag. En række politiske partier og civile samfundsorganisationer bakker også op om denne position.

Andre årsager kan dog også være på spil.

Det er tankevækkende, at ingen af de grupper, som kontrollerer områder på grænsen til Kina, er med i aftalen. Her er der store ressource- og handelsinteresser på spil, især omkring ædelstene, tømmer, narkotika og kasinoer. En af fredsforhandlerne kritiserede for nylig åbenlyst Kina for at underminere fredsprocessen ved at opfordre KIO og UWSA til ikke at skrive under og for at modsige sig deltagelsen af vidner fra Vesten. Det benægter Beijing dog, og Kina var da også med som vidne til underskrivelsen dag. Samtidigt er det velkendt, at Kina har spillet med dobbelte kort over for Myanmar. Alliancer med og våbenleverancer til etniske grupper i grænseområdet sameksisterer med stærke økonomiske interesser i at bibeholde en god relation til Myanmars regering. Kina ser det stigende samarbejde med Japan og USA som en hæmsko.

En anden vigtig årsag er en generel usikkerhed omkring, hvad en våbenhvileaftale vil betyde for de etniske gruppers territorielle magt. Det tyder på, at de etniske grupper har stor mistillid til især militærets velvillighed til at støtte op om en reel ressource- og magtfordeling som led i fredsprocessen. De seneste militære angreb på etniske områder med ædelstene har yderligere skærpet denne mistillid. Især sætter de etniske grupper spørgsmålstegn ved, om regeringen er i stand til at kontrollere militæret på decentralt niveau, når aftalen skal implementeres. KNU, som har underskrevet i dag, har da også bedt om, at regeringen lover, at militæret trækker deres tropper tilbage fra de områder, som KNU’s væbnede arm kontrollerer, og at de ikke blander sig i deres juridiske og administrative opgaver. Hvorvidt det vil ske, er endnu ikke klart, da aftalen i sig selv ikke giver nogle konkrete garantier. Kravene tyder dog på, at der er meget usikkerhed om den fremtidige magtfordeling i landet.

Etniske splittelser
Uenigheden blandt de etniske grupper er en stor udfordring for fredsprocessen lige nu, da det er vigtigt, at de kan stå sammen om at kræve et reelt føderalistisk system gennem den politiske dialog. Sådan lyder kritikken fra en række etniske civilsamfundsorganisationer. Det har også givet anledning til splittelser inden for de grupper, som har skrevet under i dag. Blandt andet har KNU’s væbnede arm meddelt, at den ikke anerkender våbenhvileaftalen, fordi den ikke inkluderer alle grupper og ikke sikrer ordentlig status til dem, der underskriver. Det får opbakning fra 41 Karen-civilsamfundsorganisationer i en fælles udtalelse fra 6.oktober. En lignede udtalelse kom fra Mon-gruppens diasporagrupper i går. Nogle KNU-medlemmer boykottede også dagens ceremoni, hvilket peger på interne splittelser i organisationens lederskab. Det kan få følger for implementering af aftalen.

Den etniske befolkning er dog splittet, hvilket en stor folkelig ceremoni til støtte for våbenhvileaftalen i Karen-staten for få dage siden beviste. For mange er fred og udvikling de primære mål efter mange års konflikt og forfølgelse.

Våbenhvileaftalen som politisk valgflæsk?
Det er vigtigt at bemærke, at våbenhvileaftalen underskrives blot en lille måned før det nok vigtigste valg i Myanmars historie, sat til 8. november. Landets Præsident, Thein Sein, har presset meget på for at få aftalen i stand inden valget. Den er vigtig for hans politiske omdømme og kan ses som en strategi til at sikre, at hans parti, USDP, får flere stemmer til valget. Måske er dette også den reelle grund til, at nobelpristageren Aung San Suu Kyi valgte ikke at deltage i ceremonien i hovedstaden i dag, men i stedet koncentrerer sig om sin valgkampagne. Hendes tilstedeværelse kunne ifølge observatører tolkes som en støtte til regeringspartiet, som hendes parti, National League for Democracy (NLD) er i opposition med.

Selv har Aung San Suu Kyi tidligere advaret om, at de etniske grupper ikke skal haste en aftale igennem, før alle elementer er på plads. Hvis hun vinder regeringsmagten ved valget, ville hun også spille en rolle i forhandlingerne. Dog var en repræsentant fra hendes parti med til ceremonien i dag i modsætning til tre etniske partier, som helt takkede nej til invitationen. Kritikken går på, at aftalen er blevet skubbet for hurtigt igennem af politiske grunde, frem for at sikre at alle grupper er med.

Selv har præsidenten udtalt, at aftalen kan bidrage til et mere fredeligt valg i de berørte etniske områder. I hans åbningstale i dag understregede han, at det vigtigste ikke er, hvor mange der underskriver, men at implementeringen er succesfuld. Så vil andre grupper snart følge efter, udtalte han. Tidligere har han lovet de grupper, der har takket nej til aftalen, at de frit kan underskrive, når de er parate. Han har også lovet, at de ikke vil være genstand for militære angreb, fordi de ikke har underskrevet. Den forsikring runger dog hult i Shan- og Kachin-staterne, hvor åbne kampe fortsætter, og hvor militæret anklages for at være i offensiven. Hertil kommer, at de grupper, som er udelukket fra aftalen, ikke kan deltage fuldgyldigt i den politiske dialog.

Ved valget 8. november vil våbenhvileaftalen ikke få nogen umiddelbar positiv virkning for befolkningen i de områder, der er kontrolleret af de etniske grupper. Aftalen kommer simpelthen for sent. Alene i Karen-staten er valget aflyst i en fjerdedel af valgområderne, officielt af sikkerhedsmæssige årsager, og fordi statsadministrationen ikke har været til stede for at lave vælgerlisterne. Det gælder de områder, som er kontrolleret af de væbnede Karen-grupper, som i dag har underskrevet våbenhvileaftalen. Ifølge valgkommissionen er der ikke tid nok til at rette op på situationen inden valget. Der er dog flere, der kan stemme i Karen-staten, end ved sidste valg. Værst ser det ud i områderne, der er kontrolleret af de grupper, som ikke har underskrevet i dag – såsom Kachin-staten, hvor valget er aflyst i hele 35 procent af valgområderne. Det er dobbelt så mange som ved valget i 2010. Argumentet om, at våbenhvileaftalen vil sikre et mere ordentligt valg, runger derfor hult, især blandt de etniske politiske partier, som i modsætning til regeringspartiet, USDP, ellers ville stå til at få mange stemmer i de aflyste valgområder.

De næste skridt og den internationale rolle
Lige nu er det altafgørende, hvordan våbenhvileaftalen bliver implementeret, og at de resterende etniske grupper kommer med - også selv om det bliver gradvist. I den næste tid skal to centrale mekanismer sættes i gang: en monitorerings proces, der blandt andet skal sikre beskyttelsen af civile i de tidligere konfliktområder, og en fælles ramme for den politiske dialog. Sidstnævnte kan blive en lang og kompliceret affære, da dialogen kan indbefatte vidtgående grundlovsændringer i retningen af et mere demokratisk og føderalt system, der ikke kontrolleres af militæret. Et sådan system støttes af oppositionspartierne, blandt andet Aung San Suu Kyis parti, NLD. Spørgsmålet er, hvor mange magtbeføjelser det vil give de etniske væbnede grupper.

Det er også vigtigt med international støtte til fredsprocessen, især til forsoning og økonomisk udvikling i de tidligere konfliktområder. Udfordringen her bliver at sikre, at tiltagene bliver til reel gavn for de lokale befolkninger, og at der skabes tillid blandt de væbnede aktører, så man ikke skaber yderligere splittelser eller underminerer den politiske dialog. Det kan derfor være vigtigt, at støtten ikke kun går gennem regeringen, men også lokale etniske strukturer.

En samling af vestlige donorer, anført af EU, Australien og Storbritannien har for nylig lanceret en fælles fredsfond (’Joint Peace Fund’). Danmark har været aktiv i planlægningen af denne fond, der kan ses som et vigtigt internationalt tilsagn om at støtte fredsprocessen i Myanmar.