Fredskonference i Myanmar er i sig selv en bedrift

31. august åbner den største fredskonference i Myanmars historie med 1800 deltagere, heriblandt FN’s generalsekretær Ban Ki-moon. Landets de facto leder, Aung San Suu Kyi, er arkitekten bag konferencen, og selvom den sender et stærkt politisk signal om bred tilslutning til fred, vil den næppe udmunde i konkrete beslutninger. Mange interesser er på spil, og militære sammenstød fortsætter.

Efter årtier med militærstyre og isolation fra omverdenen er Myanmar i gang med en vidtgående politisk og økonomisk forandringsproces. For få måneder siden kom den første demokratisk valgte regering i seks årtier til magten under ledelse af nobelprisvinderen Aung San Suu Kyi og hendes parti NLD, den Nationale Liga for Demokrati. Magtskiftet er et vigtigt skridt i retningen af mere demokrati, men en helt stor udfordring for landets udvikling og stabilitet er at skabe vedvarende fred mellem det magtfulde militær og de 21 væbnede etniske grupper.

Den store fredskonference i landets hovedstad, Naypyitaw, kan danne et vigtigt grundlag for fred og for fremtidige diskussioner om, hvordan landets politiske system skal se ud. Det helt store spørgsmål er, hvordan man kan skabe en mere ligelig balance mellem centralmagten, den burmanske majoritet og de mange etniske minoritetsgrupper (Shan, Karen, Kachin, Mon, Chin, Kayah, Rakhine, Wa, Pao-o, Naga, Lahu, Lisu, Palaung og andre mindre grupper).

Trods flere våbenhvileaftaler gennem årene er man aldrig nået til en reel fredsaftale. De etniske grupper vil have en høj grad af selvbestemmelse, hvilket militæret har kæmpet imod. Mens der nu er våbenhvile i den sydøstlige del af landet, fortsætter kampene i Kachin- og Shan-staterne i den nordlige del af Myanmar.

Konferencen er en fortsættelse af den tidligere militærstøttede regerings våbenhvileforhandlinger, som endte med en national våbenhvileaftale, der i oktober 2015 blev underskrevet af blot nogle af de etniske grupper. Det er vigtigt for grupperne, at denne aftale lover dem en fremtidig føderal union. Aung San Suu Kyi har også tilsluttet sig føderalisme. Rammen for en politisk aftale ser derfor lovende ud for de etniske minoriteter, men det vil kræve mange måneders politisk dialog, før parterne når til enighed. Ingen forventer derfor, at fredskonferencen vil munde ud i konkrete beslutninger.

Den største uvished er, hvor langt militæret vil strække sig for at støtte de etniske gruppers selvstændighed. De grundlovsændringer, som et føderalt system kræver, er nemlig afhængig af militæret, som stadig sidder på afgørende pladser i parlamentet. De seneste dages militærangreb i nord har forstærket mistilliden til militærets intentioner.

Bred inklusion er vigtig for fred
Et helt unikt element ved denne fredskonference er, at Aung San Suu Kyi har formået at samle næsten alle væbnede etniske grupper til at sidde ved bordet sammen med militæret, regeringen og politiske partier. Det har krævet svære forhandlinger før konferencen. Kun otte grupper underskrev våbenhvileaftalen sidste år, mens de andre var skeptiske over for den tidligere regering og militærets reelle intentioner med aftalen.

Blandt dem, der ikke underskrev, men som deltager i konferencen nu, er Kachin Independence Organisation (KIO) og United Wa State Party (UWSP), som er de absolut største blandt de etniske grupper. Uden deres deltagelse kan man ikke sikre varig fred. Kun få dage før konferencen sagde KIO ja til at deltage, og det sker trods militærangreb i organisationens områder de seneste uger. KIO er stadig skeptisk, men dets ledere har udtalt, at de gerne vil give den nye regering en chance og vise solidaritet med de andre etniske grupper. De forventer ikke at forlade konferencen med konkrete resultater, men håber den kan være en ny begyndelse for fredsprocessen.

Tilbage står stadig tre mindre væbnede grupper (MNDAA, TNLA, og AA), som siden 2015 har kæmpet mod militæret i Kokang-området på grænsen til Kina, og som har været ekskluderet fra tidligere fredsforhandlinger. De tre grupper har for få dage siden meddelt, at de vil deltage i fredskonferencen, hvis de får en officiel invitation, men det er stadig uvist, om de kommer med. Regeringen har tidligere, under pres fra militæret, gjort afvæbning en særlig betingelse for disse gruppers deltagelse i konferencen. De tre grupper vil ikke nedlægge våbnene, og måske derfor modsætter militæret sig stadig deres deltagelse.

Den store tilslutning til fredskonferencen tyder dog på, at der er større tillid blandt de etniske grupper til, at Aung San Suu Kyi, med sin status som demokratiforkæmper og brede folkelige opbakning, kan samle de forskellige grupper og imødekomme deres politiske krav, end det var tilfældet med den tidligere militær-støttede regering.

Historien har også stor betydning. Fredskonferencen bliver også kaldt ”det 21. Århundredes Panglong”, hvilket refererer til et møde, Aung San Suu Kyis far, Aung San, holdt i 1947 med en række af de etniske grupper. Selvom Panglong-aftalen ikke nævnte føderalisme, så garanterede den ret vidtgående selvbestemmelse til etniske minoriteter efter uafhængigheden fra briterne. Aftalen blev dog ikke håndhævet, fordi Aung San blev henrettet, og militæret få år senere overtog magten. Det lagde grunden for den næsten 70 år lange borgerkrig.

I Myanmar, hvor Aung San stadig anses som nationens fader, er der et stort håb om, at hans datter, Aung San Suu Kyi, kan genoplive den såkaldte ”Panglong-ånd” (Panglong spirit), som handler om lighed mellem de mange etniske grupper og det burmanske flertal. Samtidig hersker der næppe tvivl om, at Aung San Suu Kyi ser en mulighed for at sikre sit politiske omdømme ved at gøre det politiske projekt færdigt, som hendes far påbegyndte. Fredskonferencen har stor politisk symbolværdi for hende.

Mange interesser og spillere
Mens bred inklusion er yderst vigtig for konferencen, betyder det også rigtig mange parter. Ikke mindre end 200 repræsentanter fra de væbnede etniske grupper deltager i fredskonferencen, og militæret, regeringen og de politiske partier har hver 150 deltagere med. Hver gruppe får 10 minutter til at dele deres synspunkter, men der er ikke sat noget konkret endemål for konferencen – som for eksempel at underskrive en bred national våbenhvile.

Den største udfordring for Aung San Suu Kyi bliver at balancere de modstridende interesser mellem militæret og de væbnede etniske grupper, som stadig er meget uenige, også på sikkerhedsområdet. Mens hæren vil inkorporere de etniske soldater under sig, vil de etniske organisationer bibeholde relativt selvstændige enheder og territoriel kontrol. Det handler også om ejerskab af jord og naturressourcer, og om hvordan den økonomiske udvikling skal drives. Mange af de nuværende kampe finder netop sted i ressourcerige områder, og de etniske grupper frygter, at en fredsaftale ikke vil sikre etnisk ejerskab. Derfor har grupperne bedt om, at ikke kun sikkerhed og politik, men også ressourcer og økonomisk udvikling kommer på fredskonferencens dagsorden. Det er uvist, om man når at diskutere disse emner, men de er afgørende for varig fred.

Aung San Suu Kyi er klar over, at militærets støtte er vigtig for at opnå fred og en ændring af det politiske system, men i hendes forsøg på at forhandle med hærcheferne bliver hun samtidig kritiseret for at lægge sig for tæt op ad militæret. Nogle af de etniske grupper er også kritiske over for, at hun har udpeget en tidligere general som regeringens talsmand i fredsforhandlingerne. Da Aung San Suu Kyi også tilhører det burmanske flertal, hersker der en vis skepsis over for, hvor langt hun vil gå for at sikre selvstændighed til de etniske minoriteter. Denne skepsis bunder i den dybe historiske mistillid, ikke kun til militæret, men også mellem den etnisk burmanske majoritet og mindretallene. Hertil kommer, at de væbnede etniske grupper ikke er entydigt enige om, hvor meget de vil give sig i forhandlingerne om føderalisme, og om hvor de etniske grænser skal gå. Grupperne udgør derfor ikke en samlet stemme.

Civilsamfundet og mange etniske partier udelukkes
Spørgsmålet om, hvem der skal deltage i fredskonferencen og hvilken rolle de skal spille hver især har været genstand for intens debat de sidste uger. Dybest set handler det om, hvem der ser sig selv som legitime etniske repræsentanter og om at fredsprocessen jo ikke kun handler om våbenhvile, men også om meget vidtgående politiske beslutninger. Mens alle væbnede etniske grupper nu bliver tilbudt en plads ved forhandlingsbordet, er der en lang række andre etniske repræsentanter, som føler sig udelukket. Det gælder især de omkring 40 politiske partier baseret på etnicitet, som ikke vandt nogen pladser ved valget i november 2015.

Under den tidligere regering var politiske partier garanteret en plads i den politiske dialog, der skulle finde sted efter våbenhvilen, men Aung San Suu Kyi bestemte for nylig, at kun de 22 partier, som vandt pladser i et af parlamenterne til valget, herunder 11 etniske, skulle inkluderes. De andre partier og civilsamfundsorganisationerne, som historisk har set sig selv som Aung San Suu Kyis partnere i opgøret med militæret, forventes i stedet at bidrage til fredsprocessen i et separat forum, og altså ikke som politiske aktører. Det har vakt store protester fra de etniske partier, og selvom regeringen herefter inviterede dem til fredskonferencens åbningsceremoni, har nogle partier valgt helt at boykotte konferencen. De mener, de er legitime repræsentanter for de etniske befolkninger og derfor burde have en reel plads ved forhandlingsbordet.

Protesterne fra de mange partier vidner om, hvor kompliceret fredsprocessen i Myanmar er. Risikoen er, at processen bliver domineret af eliten fremfor at være baseret på bred, folkelig konsultation. Aung San Suu Kyi er da også blevet kritiseret for at haste konferencen igennem, inden det står klart, hvad rollefordelingen er, og hvordan detaljerne i den politiske dialog skal se ud. Samtidig er det vigtigt for hende at vise, at hun og NLD-regeringen handler og prioriterer den politiske fredsproces. Dette er også vigtigt over for det internationale samfund.

Internationale interesser og Kina-problematikken
Mange udenlandske diplomater, ambassader og donorer vil deltage i fredskonferencen, og FN og Kina har en særlig plads. Et specielt kendetegn ved fredsprocessen i Myanmar er, at den ikke medieres af internationale tredjepartsforhandlere som i mange andre konflikter. Der er på nuværende tidspunkt heller ikke planer om at involvere internationale fredsobservatører. Man skal dog ikke undervurdere vigtigheden af internationale interesser for fredsprocessen i Myanmar. Den geopolitiske magtbalance mellem Kina, Japan og Vesten, ikke mindst USA, har stor indflydelse.

Kina støtter nu officielt fredsprocessen, og opbakningen er tæt forbundet med stærke økonomiske interesser og frygten for, at den stigende japanske og amerikanske indflydelse vil udfordre Kinas magtposition i Myanmar. De fortsatte kampe på grænsen til Kina er en hæmsko for grænsehandlen og underminerer Kinas planer om at bygge en gas- og olieledning gennem Myanmar og dermed forbinde Kina til det Indiske Ocean.

Samtidig har Kina historisk støttet de væbnede etniske grupper ved grænsen mellem de to lande, især den militært stærke WA-gruppe, som kontrollerer sit eget administrative område, og som fortsat er loyal over for Kina. Vigtigheden af Kinas rolle for fredsprocessen blev understreget for to uger siden, da Aung San Suu Kyi som udenrigsminister var på sit første officielle statsbesøg med Beijing som destination. Besøget var et signal om, at den nye regering i Myanmar prioriterer relationen til Kina højt. Dette viste sig at være helt afgørende for, at de Kina-loyale etniske grupper takkede ja til at deltage i fredskonferencen. Det skete få dage efter besøget.

Aung San Suu Kyi bibeholder også en stærk relation til USA. Hendes næste udenlandske statsbesøg går til Washington i september, hvor hun forventes at fremhæve fredskonferencen som en af de vigtige ting, hendes regering har opnået, siden den kom til magten. Herefter går turen til Japan. Den økonomiske støtte til at implementere våbenhvilen og den længerevarende fred kommer både fra Kina, Japan og Vesten, som alle har store investeringsinteresser i Myanmar. FN har fra begyndelse støttet fredsprocessen fra et mere neutralt holdepunkt, og det er derfor vigtigt for både Aung San Suu Kyi og FN, at Ban Ki-moon kommer med til åbningsceremonien. Hvilken rolle, de mange internationale spillere præcist vil få ved de kommende forhandlinger, er dog stadig uklar. Men det er vigtigt for Myanmar, at den politiske dialog forbliver et internt anliggende. Her bliver udfordringen at balancere de mange internationale interesser og at sikre, at fredstøtten også kommer de lokale befolkninger til gode.

Hvad får de etniske befolkninger ud af fredskonferencen?
Der kan gå lang tid, før parterne når til en egentlig fredsaftale. Selvom den politiske dialog på højt plan er yderst vigtig, så er det lige så afgørende, at almindelige mennesker i konfliktområderne inddrages og mærker forbedringer, også på den korte bane. I de områder handler det om daglig overlevelse og om adgang til jord, sikkerhed og sociale ydelser som sundhed og uddannelse. Det første skridt er naturligvis, at kampene slutter, men det er også vigtigt, at folk ser synlige tegn på tilbagetrækning af tropper og monitorering af våbenhvilen. Selvom der nu er våbenhvile i det sydøstlige Myanmar, er militærbaserne der stadig, og de væbnede etniske grupper har fortsat deres egne administrative systemer og grænsekontrolposter.

Store etniske grupper som KIO og Karen National Union (KNU) har længe haft deres egne domstole, skoler og sundhedsklinikker, som når langt ud i de områder, hvor centralmagten ikke har adgang. De støttes af diverse etniske civilsamfundsorganisationer og er af mange set som de mest legitime, men de mangler ofte kapacitet og ressourcer. I tiden indtil en fredsaftale kommer på plads er det vigtigt, at staten og de internationale donorer støtter og samarbejder med disse systemer til befolkningens bedste.

Mange etniske befolkninger er desuden vidner til, at jord og ressourcer i deres områder overtages af nye investorer som resultat af våbenhviler. Det skaber mistillid til fredsprocessen. Det er derfor vigtigt med økonomiske tiltag, der sikrer de etniske minoriteters rettigheder og udbytte af udviklingen.