Er Kina i færd med at skabe alternative globale udviklingsinstitutioner?

Det såkaldte Belt and Road Initiative (BRI), Kinas forsøg på at genoplive Silkevejen, som er den ældgamle handelsrute mellem Asien og Europa, har strakt sig længere end Eurasien, til næsten alle kontinenter, siden lanceringen i 2013. Projektets grænser er udefinerbare, men 149 lande har underskrevet samarbejdsaftaler med Kina om BRI, og det anslås, at Kina har brugt over 1 billion dollars på BRI. Samtidig har Kina taget initiativ til eller sponsoreret andre multilaterale udviklingsinstitutioner, såsom Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) og BRICS’s-landenes New Development Bank (NDB), begge med et voksende medlemstal.

Mange i Vesten ser BRI som en udfordring for den liberale verdensorden. Joe Biden kritiserede BRI under sin præsidentvalgkamp. The Council on Foreign Relations, en indflydelsesrig amerikansk tænketank, fandt, at BRI udgør en betydelige risiko for USA.

Er Kina i færd med at skabe globale udviklingsinstitutioner som alternativ til den eksisterende globale styringsform? For at besvare det spørgsmål vil denne artikel beskrive i hvilket omfang internationale organisationer har accepteret eller afvist BRI, og hvordan stormagter har reageret på BRI, og den vil diskutere, hvad en dominoeffektlignende bølge af infrastrukturinitiativer betyder for normer og praksisser for global udvikling.

FN

Flere end 30 internationale organisationer har underskrevet samarbejdsdokumenter om BRI. Blandt organisationer, der styrer global udvikling, ser det ud til, at FN i vid udstrækning har accepteret BRI specifikt og Kinas udviklingssamarbejde generelt, mens km Den Internationale Valutafond (IMF) og Verdensbanken (WB) er mere fokuserede på at samarbejde med værtslandene for at løse de potentielle udfordringer som BRI bringer med sig, selvom WB er mere åben for samarbejde.

I FN er mere end 20 agenturer, fonde og programmer involveret i BRI. FN’s generalsekretær Antonio Guterres sagde på det andet BRI-forum i Beijing i 2019, at verden ville drage fordel af et BRI, der stræber efter at leve op til FNs verdensmål for bæredygtig udvikling, hjælper til med at lukke infrastrukturfinansieringskløften i udviklingslande og omsætter grønne principper til handling. En omfattende analyse fra FN’s afdeling for økonomiske og sociale anliggender (DESA) offentliggjort i september 2022 konkluderede, at BRI, på trods af nogle risici, støtter op om implementeringen af 2030- dagsordenen for bæredygtig udvikling.

FNs Global Compact, der arbejder med virksomheder, lancerede sin Kina-strategi i juni 2022, med det formål at maksimere kinesiske virksomheders positive bidrag til verdensmålene. Det erklærede også, at det er parat til at støtte og samarbejde med Kinas Global Development Initiative, et forslag til det globale samfund om at genfokusere på udvikling, stillet af Xi Jinping ved FN’s 76. Generalforsamling i 2021.

FN’s Miljøprogram (UNEP) ser BRI som et mulighedernes vindue, hvor programmet kan hjælpe modtagerlandene med at bruge BRI-investeringer til at leve op til Verdensmålene, mens dets fokus er på en forgrønnelse af BRI, for at reducere dets negative miljøkonsekvenser.

Bretton Woods-systemet

Siden deres begyndelse ved afslutningen på Anden Verdenskrig er beslutningstagningen og styringsstrukturen for Bretton Woods-institutionerne – Verdensbanken og Valutafonden – stagneret. Kina har fået mere stemmekraft, men overordnet set har meget lidt ændret sig, i forhold til at afspejle ændringerne i strukturerne i den globale økonomi, hvor især udviklingslandene er underrepræsenteret. Selvom Kina og andre udviklingslande går ind for reformer inden for Bretton Woods-systemet, ser det ikke ud til, at Kina modarbejder Bretton Woods med henblik på at skabe alternative globale institutioner.

For Verdensbanken udgør BRI både muligheder og risici. Ifølge en undersøgelse foretaget af Verdensbanken i 2019 kan BRI-transportprojekter reducere rejsetiden langs økonomiske korridorer med 12%, øge handelen med mellem 2,7% og 9,7% i de deltagende lande, øge indkomsten med op til 3,4% og løfte 7,6 millioner mennesker ud af ekstrem fattigdom. Det udgør også risici, der er hyppige ved større infrastrukturprojekter: gæld, korruption, strandet infrastruktur og miljømæssige og sociale risici. Verdensbanken har derfor underskrevet et aftalememorandum med Kina om at yde teknisk rådgivning til de deltagende lande.

Valutafonden (IMF) betragter BRI med mere forsigtighed, selv om det hilser de muligheder, som BRI giver for at fremme den globale handel, velkommen. Med dens administrerende direktør, Christine Largardes ord, bør BRI kun gå, hvor det er nødvendigt, og hvor det er bæredygtigt. Udover at samarbejde med Kina om flere projekter, er IMFs fokus at yde rådgivning til lande, der deltager i BRI.

Det kan således siges, at internationale organisationer i det store hele har accepteret BRI, ikke blot som en realitet, men også som en vigtig del af den globale udvikling, og at de er klar til at samarbejde med Kina såvel som dets partnerlande for at maksimere mulighederne og reducere risici.

En dominoeffekt af nyt udviklingssamarbejde

Vestlige lande kritiserer ofte BRI for at udfordre den liberale internationale orden, mere specifikt ved at skabe såkaldte gældsfælder, skade miljøet og støtte autoritære regimer. Der har været negative miljømæssige og sociale problemer forbundet med BRI-projekter. For eksempel er Kinas Myitsone-dæmning og vandkraftprojekt i Myanmar blevet suspenderet på grund af lokale bekymringer om miljøpåvirkninger af biodiversiteten og af det risproducerende Irrawaddy-delta, såvel som sociale indvirkninger fra oversvømmelser af landsbyer. Desuden er måden BRI føres ud i livet på afgørende for globale CO2-emissionsreduktionsmål.

Men generelt set, i et økonomiske perspektiv, er BRI pro-marked og pro-liberalisering, som Lee Jones skrev i artiklen ”Does China’s Belt and Road Initiative Challenge the Liberal, Rules-Based Order?” fra 2020. Initiativet fremmer handel og ikke protektionisme. Eksempler inkluderer Nairobi-Mombasa-jernbanen i Kenya, der leverede meget kortere rejsetid for passagerer og gods, og den forbandt små virksomheder til markeder. Og i politisk henseende, i modsætning til vestlige institutioner, der promoverer demokrati og ofte har betingelser om demokratisering knyttet til finansiering, er sigtet med BRI ikke at udbrede autoritære principper. BRI samarbejder med både demokratiske og ikke-demokratiske lande og blander sig ikke i indenrigspolitisk regeringsførelse.

Det er vigtigt at bemærke, at Vesten står bag store infrastrukturinitiativer, der har mere til fælles med Kinas tilgang end med deres gamle model for bistand. Traditionelt set har man ydet bistand gennem bevillinger eller lån på lempelige vilkår, gjort liberale politiske og økonomiske reformer til betingelser for finansieringen og fokuseret på blød infrastruktur – sundhed og uddannelse samt ’god regeringsførelse’ på vestlige standarder. I dag er det nye fokus på økonomisk infrastruktur, især inden for transport og energi, og finansieringen er for det meste kommerciel og indebærer flere risici for både långivere og låntagere. På grund af politisk og økonomisk konkurrence med Kina har store økonomiske magter i de senere år iværksat infrastrukturinitiativer, som var en dominoeffekt blevet sparket i gang af Kina.

Japan, som har været en pioner inden for opbygning af infrastruktur i Asien, var først til at reagere på BRI. Landet annoncerede i 2015 Partnership for Quality Infrastructure med et løfte om investeringer i Asien for 110 milliarder dollars, og i 2016 kom en udvidet version med et løfte om infrastrukturinvesteringer over hele verden for 200 milliarder dollars.

Det tog USA og EU nogle år at reagere. En mere fælles front blev dannet i 2021, med Joe Bidens tiltrædelse som præsident og den aftagende COVID-19-pandemi. G7, anført af USA, annoncerede et Build Back Better World (B3W)-partnerskab i juni 2021, der lovede at rejse hundredvis af milliarder af dollars til værdidrevne infrastrukturinvesteringer i udviklingslande. Joe Biden knyttede dette partnerskab direkte til strategisk konkurrence med Kina.

I september 2021 annoncerede EU et Global Gateway-initiativ for 2021-2027, med det formål at mobilisere 300 milliarder euro i Europa til globale investeringer i smart, bæredygtig og sikker infrastruktur. USA lancerede derefter et Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) i maj 2022, med infrastruktur og ren energi som en af de fire søjler. I juni 2021 lancerede G7 en ompakket B3W med navnet Partnership for Global Infrastructure and Investment med et mål om at rejse 600 milliarder dollars. Både EU- og G7-initiativerne lægger vægt på, at de er værdidrevne, har høje standarder og er gennemsigtige, i et utilsløret forsøg på at konkurrere med Kinas BRI.

Som reaktion på internationale bekymringer om den finansielle, sociale og miljømæssige bæredygtighed af landets infrastrukturprojekter, og af hensyn til dets egen økonomiske sundhed, har Kina lovet at gøre sine initiativer bæredygtige. Det var hovedtemaet på det andet BRI-forum i 2019, som resulterede i BRI 2.0. The New Development Bank (NDB) såvel som Den Grønne Silkevejsfond (the Green Silk Road Fund) har begge et fremtrædende grønt fokus. The Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) har samme høje standarder som internationale organisationer, og den samarbejder i vid udstrækning med Verdensbanken (WB), European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) og Asian Development Bank (ADB) om medfinansiering og konstruktion af infrastrukturprojekter. I 2020 annoncerede AIIB, at den ville stoppe med at finansiere kulkraftværker og kulrelaterede projekter. I løbet af det følgende år lovede de tre største finansiører af udenlandske kulprojekter, Kina, Japan og Sydkorea, alle at stoppe med at finansiere nye kulprojekter i udlandet.

Denne dominoeffektlignende bølge af infrastrukturinitiativer skaber en ny norm indenfor global udvikling, der fokuserer mere på infrastruktur og på økonomisk vækst, med øgede standarder for bæredygtighed. Den er også mere baseret på kommercielle vilkår end bistand, da vestlig bistand af nogle udviklingslande ses som værende ulige og medvirkende til at opretholde gamle koloniale relationer.

Den nye bølge af infrastrukturinitiativer fra Kina, Japan, EU og USA er drevet af geopolitisk og økonomisk konkurrence, men den er generelt godt nyt for udviklingsområdet. Hård og økonomisk infrastruktur, og til en vis grad økonomisk vækst, der involverer industrialisering og urbanisering, var ikke en prioritet for vestlig bistand før udbredelsen af BRI, AIIB og NDB. Faktisk indebærer infrastrukturprojekter altid en risiko for miljøskader, sociale opbrud og høje økonomiske omkostninger. Men erfaringerne fra Kina og andre vækstøkonomier viser, at infrastruktur er fundamentalt for nationers økonomiske udvikling og levestandard.

Selvom EU-parlamentet kalder vestlige infrastrukturinitiativer for et fælles alternativ til Kinas BRI, kan vestlige og kinesiske initiativer lagt sammen stadig ikke dække infrastrukturgabet i lav- og mellemindkomstlande, som af G7 anslås til at være på 40+ billioner amerikanske dollars i 2035. Håndteres de korrekt kan de supplere hinanden til gavn for udviklingslandene og Verdensmålene. Med alternativer at vælge imellem har udviklingslandene mere plads til at forhandle om bæredygtige vilkår, der passer til deres nationale behov.