Kan FN’s fredsoperationer bruges til antiterror og oprørsbekæmpelse?

FN’s fredsoperationer er et af de områder, hvor FN har fejlet mest markant. Det så vi især i 1990’erne. Samtidig er udsendelse af fredsbevarende styrker et af verdensorganisationens stærkeste kort - flagskibet, som generalsekretær Ban Ki Moon ynder at kalde det. FN har især gennem de seneste 10-15 år vist sig som en lærende organisation, der har fået rettet op på en del af de institutionelle og normative barrierer, der tidligere forhindrede effektive indsatser.

Situationen i Sydsudan er et godt eksempel på, hvor langt FN har flyttet sig. Da borgerkrigen brød ud i december 2013, og tusindvis af civile strømmede til FN-baserne for at søge beskyttelse, blev de faktisk lukket ind, og Sikkerhedsrådet ændrede meget hurtigt mandatet for missionen til primært at handle om beskyttelse af civile. Den reaktion står i diametral modsætning til den skammelige reaktion på folkemordet i Rwanda i 1994, hvor FN-tropperne blev trukket ud i takt med, at hundredtusinder blev slået ihjel. Når der alligevel er en del skygger i solstrålehistorien skyldes det, at FN fortsat svigter både sine egne værdier og de lokale befolkninger i konkrete konflikter. Sydsudan er på ingen måde en succeshistorie. Alene det forhold, at der kan udbryde åben borgerkrig, der tvinger hundredetusindevis af civile på flugt i et land, hvor FN er massivt til stede, er i sig selv beskæmmende.

FN’s problemer med at leve op til de høje forventninger viser sig ikke kun i Sydsudan, men også i lande som Mali, Den Demokratiske Republik Congo og den Centralafrikanske Republik. Samlet set efterlader det et indtryk af et system, der er presset til det yderste både operationelt og principielt. På den baggrund er det – igen – blevet relevant at tale om, at FN’s fredsoperationer står ved en korsvej. Der er meget langt mellem de principper om accept fra konfliktens parter, neutralitet og ikke-brug af magt, der traditionelt har kendetegnet FN’s fredsbevarende operationer og adskilt dem fra andre former for militær intervention, og den praksis for mandatgivning, der gradvist har udviklet sig i Sikkerhedsrådet. Generalsekretæren har på den baggrund fundet det nødvendigt at sætte et omfattende evalueringsarbejde i gang for at finde frem til en ny global konsensus om, hvad FN’s fredsoperationer kan – og hvad de ikke kan.

Sidste gang, FN-systemet kastede sig ud i sådan en proces, mundede det ud i den såkaldte Brahimi-rapport, der 15 år senere stadig står som en af de mest betydningsfulde rapporter i FN’s historie. Dengang var systemet på hælene af en helt anden grund end i dag: FN’s fredsoperationer var på nippet til at blive lukket helt ned efter de katastrofale indsatser især i Rwanda og Srebrenica. I dag er udfordringen den omvendte: Der er – groft sagt – mere gang i butikken end nogensinde før. Der er i øjeblikket flere end 120.000 FN-soldater i aktiv tjeneste i ikke færre end 16 forskellige missioner rundt omkring i Verden.

En del af de spørgsmål, Generalsekretærens Højniveaupanel skal svare på, er velkendte og ligger solidt inden for skiven af den dagsorden, FN har forfulgt siden den kolde krigs afslutning, og som primært handler om at skabe sammenhæng mellem kortsigtede sikkerhedshensyn og langsigtede udviklingsbehov. Panelet skal i den forbindelse se på, hvordan FN konkret kan effektivisere og styrke samarbejdet mellem forskellige FN-enheder og sikre, at FN opererer som én sammenhængende organisation på landeniveau. Panelet skal også se på, hvordan FN kan få etableret konstruktive partnerskaber og samarbejde med de andre aktører inden for konflikthåndtering generelt og på landeniveau. Det gælder især forholdet til regionale aktører som Den Afrikanske Union og EU.

Spørgsmålene trænger sig på, fordi FN’s fredsbevarende tropper i stigende grad udsendes til områder, hvor der slet ikke er nogen fred at bevare, og hvor freden og vilkårene for fred er til daglig forhandling, både i det politiske rum og på slagmarken. På den baggrund er Sikkerhedsrådet begyndt at udstyre FN-missionerne med meget robuste mandater. Både i DRC, Mali og Den Centralafrikanske Republik er der således nu forventninger om, at FN aktivt bistår værtslandets regeringer med at nedkæmpe bevæbnede ikke-statslige grupperinger.

Den målsætning lægger alt andet lige langt fra de ideer om fredsopbygning, der ellers har været styrende for FN’s fredsoperationer siden den kolde krigs afslutning. Derfor er diskussionen, om FN også kan og skal spille en rolle i forhold til oprørsbekæmpelse og antiterrorindsatser, som vi aktuelt ser for eksempel i Mali – eller om det strækker principperne for FN’s militære indsatser så meget ud af form, at systemet bryder sammen.

Det, der virkelig skiller vandene, både mellem medlemsstaterne og internt i FN-systemet, er derfor spørgsmålet om, hvordan og hvor langt FN’s fredsoperationer skal gå for at beskytte civile. Skal de som i Den Demokratiske Republik Congo have eksplicit mandat til at ’neutralisere’ oprørsstyrker, dvs. bruge militær magt til at nedkæmpe den ene part i en kompleks borgerkrig? Eller skal de – som under den Kolde Krig – forblive neutrale, upartiske og kun bruge militær magt til selvforsvar?

Svaret på spørgsmålet afhænger naturligvis af, hvem man spørger. Men det er vigtigt at være opmærksom på, at det ikke er en klassisk Nord-Syd konflikt. Det var de afrikanske lande, der pressede på for at få etableret den såkaldte Intervention Brigade i DRC, og det er afrikanske lande, der har stillet tropper til rådighed for FN-styrken. Samtidig er der ingen tvivl om, at de store troppebidragsydere – anført af Indien – er meget skeptiske over for udviklingen i retning af stadig mere robuste mandater. De frygter – ikke uden grund – at FN-styrkerne dermed bliver opfattet som part i krigen og på den måde bliver et legitimt mål for angreb. Det er stadig mindre farligt for en soldat at være udsendt med FN end for eksempel med NATO, men situationen i Mali viser, at udviklingen går den gale vej.

Set i det perspektiv er det naturligt at forvente og forlange, at de medlemsstater, der gerne ser FN spille en aktiv og robust rolle i forhold til beskyttelse af civile og i bekæmpelsen af for eksempel militante islamistiske grupperinger, også selv bidrager med ’boots on the ground’. Dermed peger pilen meget direkte på de vestlige lande, herunder Danmark, der i de seneste 15-20 kun i meget begrænset omfang har stillet soldater, politifolk og militært udstyr til rådighed for FN. Når – eller hvis – vi i Danmark skal have en politisk diskussion af, hvordan vi gerne så FN’s fredsoperationer udvikle sig, er det derfor vigtigt også at medtænke, hvor meget vi selv er villige til at bidrage med.