Udvidet europæisk forsvarssamarbejde rejser danske dilemmaer

Med den danske opbakning til det franske forslag om et europæisk forsvarssamarbejde uden om EU og NATO står Danmark ikke alene med nye muligheder. Den rejser også en række dilemmaer, som kalder på svar.

Den liberale verdensorden, der siden Anden Verdenskrig har været fundamentet for det internationale samfund, er hverken liberal, verdensomspændende eller ordnet længere. Det globale lederskab, som USA påtog sig efter 1945, er i dag eroderet eller i det mindste udvandet, og verden må derfor indstille sig på en ny sikkerhedspolitisk virkelighed. Det gælder naturligvis også Europa, og det gælder Danmark, der står over for nye muligheder og flere dilemmaer.
De nye muligheder skyldes, at Europa inden for de seneste par år har iværksat en række nye, banebrydende initiativer, der sigter mod at styrke et egentligt europæisk forsvar. Dilemmaerne handler blandt andet om, at Danmark på den måde risikerer at svække det historisk gode forhold til USA.

PESCO og E2I: nye forsvarsinitiativer
Det er netop forholdet til USA - eller rettere usikkerheden om USA’s vilje til også fremover at garantere europæisk sikkerhed - der har accelereret forsvarssamarbejdet i Europa. Nogle af disse nye initiativer udspiller sig inden for EU´s institutionelle rammer, mens et fransk initiativ – ’The European Intervention Initiative’ (E2I) – som noget helt nyt går uden om de klassiske liberale institutioner, EU og NATO. Danmark har besluttet at træde ind i E2I samarbejdet, og det rejser en række sikkerheds- og udenrigspolitiske dilemmaer, som dette DIIS Policy Brief stiller skarpt på.

E21 samarbejdet, som ud over Frankrig og Danmark samler otte andre europæiske lande, har for Danmark den fordel, at det ikke kolliderer med forsvarsforbeholdet. Det skyldes, at E21 hverken foregår i rammerne af NATO eller EU – i modsætning til EU´s nye styrkede forsvarssamarbejde, det såkaldte ”Permanent Structured Cooperation” (PESCO). PESCO blev etableret i 2017 af 23, siden 25, EU-lande, som ønskede et permanent struktureret samarbejde om forsvar og sikkerhed. Dette samarbejde har hidtil manifesteret sig i en række projekter, herunder EU’s medicinske kommando, militær mobilitet på det europæiske kontinent samt maritim overvågning og sikkerhed i cyberspace.

Mens samarbejdet i PESCO tæller 25 lande med vidt forskellige sikkerhedsdagsordener, er E2I en europæisk ’coalition of the willing’, som samler en ny kreds af lande, der har vist, at de gerne vil tage militært ansvar. Derudover muliggør E2I, at et post-Brexit UK kan fastholdes i et europæisk forsvarssamarbejde. I Tyskland vækker ideen om et militært samarbejde uden for EU og NATO ikke begejstring, men i en tid med populisme og centrifugale kræfter i EU, har kansler Merkel alligevel valgt at støtte op om E2I for at signalere fransk-tysk enighed. Tyskernes førsteprioritet er PESCO, der ikke deler Europa op i to, men tværtimod holder de baltiske og østeuropæiske lande inde i et fælles europæisk forsvarsprojekt. Med undtagelse af Estland er der nemlig ikke hidtil tikket invitationer ind til Letland, Litauen eller de østeuropæiske lande.

Et første skridt
Set fra Frankrig er E2I dog kun et første skridt på vejen mod en styrkelse af et europæisk forsvar, som på sigt skal kunne agere autonomt i forhold til NATO og EU. I et ’Brev til Europas borgere’, som præsident Macron offentliggjorde i marts 2019, foreslår han en egentlig Forsvars- og Sikkerhedstraktat for ’villige’ lande, der skal indeholde deciderede forpligtelser, både hvad angår forsvarsbudgetter og fælles forsvarsoperationer. Dette samarbejde skal ikke længere ’komplettere’, men blot have ’forbindelse’ til NATO.

Det er hensigten, at E2I i udgangspunktet skal være et pragmatisk og operativt samarbejde på tværs af en række militær-strategiske områder, som skal skabe agilitet og strategisk parathed over for konflikter under udvikling. E2I skal således kunne tilbyde strategiske og tidsaktuelle analyser og opstille relevante scenarier, der kan danne kontekst for specifik militær træning og uddannelse. På baggrund af erfaringsanalyser og ”Lessons Learned” skal enheden producere træningsmanualer, doktriner og procedurer.

Det franske forslag er endvidere, at E2I på et senere udviklingstrin skal kunne formeres og indsættes i rammen af kriseoperationer som en selvstændig enhed, enten inden for eller uden for de etablerede institutioner FN, NATO, EU og OSCE (Organisationen for Sikkerhed og samarbejde i Europa). For indeværende er E2I i gang med at etablere et sekretariat, men den primære udfordring er stadig at formulere en sammenfattende strategi, der fastsætter de overordnede rammer for E2I’s virke.

Muligheder og dilemmaer for Danmark
Danmarks tilnærmelse til den nye aktivistiske militærmagt i Europa, Frankrig, og det danske engagement i et europæisk forsvarssamarbejde uden om NATO kommer efter næsten syv årtier under amerikansk beskyttelse. Lige siden 1945 har Danmark deponeret sin sikkerhed i Washington og i NATO-samarbejdet. Men orienteringen mod Paris har været undervejs i en årrække. I 2013 så vi dansk støtte til to fransk initierede operationer i henholdsvis Libyen og Mali. Og i februar 2019 besluttede den danske regering at støtte den franske operation Barkhane i Sahel med to transporthelikoptere og op til 70 mand.

Det danske engagement i E2I byder dog ikke kun på en række muligheder – eksempelvis at Danmark kan indgå i et europæisk forsvarssamarbejde på trods af vores EU-forsvarsforbehold. Det rejser også en række dilemmaer, som det er vigtigt at have sig for øje:

• Forholdet til USA: Risikerer E2I at svække Danmarks historisk gode forhold til USA? På den ene side efterkommer E2I USA’s krav om, at europæerne må tage større ansvar for egen sikkerhed. Men ved at byde ind på fransk aktivisme og et potentielt militært samarbejde gennem E2I åbnes der samtidig op for, at USA vil kunne retfærdiggøre at neddrosle sit engagement i NATO, nu hvor europæerne gør det selv. Dette kompliceres yderligere af en generel europæisk begrænsning på det felt, som kaldes ”strategic enablers”. I en situation, hvor E2I eksempelvis skal operere i en kriseoperation i Sahel-området, vil europæerne fortsat være afhængige af, at USA vil stille strategiske kapaciteter som satellitkommunikation, efterretning, lufttankning og strategisk mobilitet til rådighed.

• Den liberale verdensorden: E2I er et ’nyt bæst’: Hvordan står E2I i forhold til Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi om ’et regelbaseret samarbejde’? Er Danmark med til at skabe en institution uden for institutionerne? På den ene side kan E2I ses som et forsøg på at videreudvikle og opdatere et liberalt forsvarssamarbejde i Europa ved at binde (visse) europæiske lande ind i et på sigt forpligtende forsvarssamarbejde. På den anden side kan E2I trods intentionen om kun at ’komplettere’ EU og NATO måske alligevel imod hensigten udvikle sig til et reelt alternativ til eksisterende forsvarssamarbejder. Bliver E2I eksempelvis et lokomotiv for PESCO, eller et alternativ til PESCO og NATO, og hvad betyder det?

• Forholdet til de nordiske lande: Kan Danmarks engagement i E2I få konsekvenser for det fælles nordiske forsvarssamarbejde i rammen af NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation), som ud over Danmark består af Sverige, Norge, Finland og Island? Samarbejdet blev styrket i 2016 med de såkaldte ”Easy Access Declarations”, der giver lettere og øget adgang til landenes respektive territorier og baner vejen for fælles nordiske bidrag til missioner som for eksempel FN’s indsats i Afrika. Især sidstnævnte kan ses som en udfordring, idet E2I er rettet mod netop denne type operationer, mens det kun er Danmark og Finland, som er en del af E2I initiativet.

• Militær aktivisme: De seneste tyve år har Danmark ført en aktivistisk udenrigspolitik ved at deltage i amerikansk-ledede operationer i Afghanistan og Irak. På et tidspunkt hvor USA har udtrykt ønske om at trække sig ud af Mellemøsten, gør E2I det muligt for Danmark – trods EU-forbeholdet – at fortsætte en militær aktivisme. Selv om det er en politisk beslutning, i hvilket omfang Danmark skal deltage i eventuelle E2I operationer, trækker et formaliseret europæisk forsvarssamarbejde i retning af fortsat aktivisme i Mellemøsten og Nordafrika.