Genoplivningen af atomaftalen med Iran bliver 2021's største sikkerhedspolitiske udfordring
I ly af mørket flyver en amerikansk drone ind over Bagdads internationale lufthavn en januardag i 2020 og dræber Irans næstmægtigste mand, general Soleimani. Teheran svarer prompte igen med angreb på de amerikanske styrker og allierede i Irak, bl.a. på al Asad-basen, hvor danske tropper er til stede. Konfliktoptrapning følger hurtigt i Syrien, Yemen og Den Persiske Golf. Trump havde i månederne forinden som bekendt trukket USA ud af atomaftalen og over for Iran indledt det, han kaldte for en maksimum pres-strategi. Iran sendte som modsvar det strategiske knudepunkt i Hormuzstrædet på kogepunktet, angreb Saudi-Arabien og chikanerede de olietankere, der sejlede igennem området. På de sociale medier trendede hashtagget #WWIII; verden over eksisterede en frygt for en altomfattende krig.
Og nu, et år senere? Amerikanske og europæiske krigsskibe patruljerer stadig omkring Hormuzstrædet, Iran chikanerer fortsat olietrafikken, og atomaftalen hænger i laser. Men med Biden i Det Hvide Hus trækker mange vejret lidt lettere.
Den nye amerikanske præsident har nemlig lovet, at en af hans vigtigste udenrigspolitiske prioriteter er at genindtræde i atomaftalen. Alligevel spår jeg, at det bliver den største sikkerhedspolitiske udfordring i 2021. På trods af et ønske fra både USA, Europa og Iran om at genoplive aftalen er der nemlig en stribe af svære forhindringer på vejen, som truer med gøre det mulige umuligt. Lad os se på de fem vigtigste forhindringer lige nu.
Forhindring 1: Rækkefølgen
Da Trump i 2018 stoppede med at udstede de præsidentielle waivers, som hidtil havde været brugt til at blokere Kongressens sanktioner mod Iran, trak Trump samtidig USA ud af atomaftalen. I juli 2019, efter et års venten, begyndte Iran gradvist over fem faser at slække på sine forpligtelser i atomaftalen, bl.a. i forhold til berigelse og lagring af uran. Forløbet har givet begge parter nye kort på hånden og startet et helt nyt forhandlingsspil. Iran mener nu, at det er Biden-administrationen, der skal gå tilbage til aftalen først og ophæve alle sanktioner mod Iran. USA mener derimod, at det er Iran, der først skal overholde sine fulde forpligtelser i forhold til atomaftalen, dvs. rulle de fem faser tilbage. Hvem blinker først? For at overvinde dette klassiske forhandlingsproblem har europæerne bl.a. luftet ideen om en styret fase-model, hvor aftalens europæiske koordinator Josep Borrell gradvist synkroniserer de to siders tilbagevenden til aftalen. Biden har indtil nu offentligt afvist den synkroniserede model. Iran skal bevæge sig først.
Forhindring 2: Tidspres
Iran afholder præsidentvalg i juni, så valgkampen mellem de såkaldte konservative og moderate går snart i gang og vil uvægerligt gøre landets forhandlingsposition mere stejl. Hvis vi skæver til det iranske parlamentsvalg, som plejer at være en god målestok for, hvordan de politiske vinde blæser, står de konservative stærkest. Den konservative fløj i Iran er over en bred kam modstandere af atomaftalen og enhver tilnærmelse til USA. De mener, at hele forløbet omkring atomaftalen viser, hvordan de – i modsætning til de moderate kræfter ledet af den siddende præsident Rouhani – havde ret fra starten: USA er ikke til at stole på og ikke værd at indgå internationale aftaler med. At skulle forhandle med en konservativledet regering vil derfor gøre det langt sværere, hvis ikke umuligt, at få en ny atomaftale i hus.
For at Iran skal smide det stærke kort af hænde, skal vi forestille os en fuldstændig forandret sikkerhedspolitisk orden, hvor der i praksis er indgået fred med både Israel og USA
Nogle mener, at al snakken om tidspres – som især kommer fra den iranske side – handler om forhandlingstaktik: at den pressede stemning skal få USA til at skynde sig at indgå en aftale, der ikke er fordelagtig nok. Og måske håber de mere moderate dele af det iranske styre også på, at en hurtig aftale kan hjælpe dem med at vinde valget alligevel. Taktik eller ej, tidspresset er reelt. Erfaringerne fra internationale forhandlinger peger på, at hvis dialogen trækker i langdrag, kommer nye forhandlingspositioner til, mistillid opbygges, og det hele ender i et sidespor.
Forhindring 3: Atomaftale plus
I Washington taler flere af de magtfulde lobbyorganisationer, tænketanke og kongresmedlemmer om, at Biden skal få en bedre aftale på plads og bruge det såkaldte leverage, som Trump byggede op med sin maksimum pres-strategi. En ’bedre’ aftale skal fx inddrage helt nye spørgsmål som Irans ballistiske missiler og stække landet i alle regionens konflikter – Syrien, Irak, Libanon, Yemen. Flere europæiske lande er også begyndt at tale om nødvendigheden af en bredere aftale.
Men Iran afviser at åbne hele atomaftalen igen og føje nye punkter til. Trumps hasardspil med internationale aftaler skal ikke belønnes.
Udmeldinger fra Biden-administrationen tyder heldigvis på, at USA i første omgang vil holde fast i den oprindelige atomaftale og så først senere vil forsøge at lande en bredere aftale. En bredere aftale vil også indebære, at regionale magter som Saudi-Arabien og Israel bliver inddraget, ligesom iranerne vil skulle tilbydes håndfaste sikkerhedspolitiske garantier, hvis de skal opgive deres indblanding i regionens konflikter. Givet det glohede fjendskab mellem Israel og Saudi-Arabien på den ene side og Iran på den anden og ikke mindst det forhold, at Israel selv har atomvåben og langtrækkende missiler, gør det til en opgave, der er næsten umulig at gabe over.
Forhindring 4: Regionale spillere og spoilers
Men denne gang kommer aftaleparterne nok ikke uden om de regionale magter og Irans regionale rolle. I sin tid var Obama så forhippet på at få en aftale med Iran, at han var villig til at tilsidesætte de regionale spørgsmål.
Amerikanerne kørte på den måde Israel og Saudi-Arabien ud på et sidespor, og de har fra dag ét forsøgt at underminere og desavouere atomaftalen. Senest i november, hvor Israel i et spektakulært droneangreb med maskingevær dræbte en højtstående iransk atomfysiker, og selvfølgelig i Washington, hvor begge lande gennem magtfulde lobbyorganisationer har talt dunder mod enhver form for rapprochement – eller tilnærmelse – mod Teheran. Det vil de formentlig fortsætte med, inddragelse eller ej. Modsat er det også svært at se, at Iran skulle være villig til at opgive sin såkaldte ’strategisk dybde-doktrin’, hvor Irans støtte til lokale militser og stedfortræderkrige i Libanon, Syrien og Irak har givet landet et særdeles effektivt afskrækkelsesmiddel i forhold til USA og Israel og betydet, at Iran selv kan skrue op og ned for konfliktniveauet uden at starte en krig på eget territorium. For at Iran skal smide det stærke kort af hænde, skal vi forestille os en fuldstændig forandret sikkerhedspolitisk orden, hvor der i praksis er indgået fred med både Israel og USA.
Forhindring 5: Kongressen
Et stort flertal af Demokraterne ønsker at genindtræde i atomaftalen. Alligevel ser det ikke ud til, at der er et flertal for at ophæve alle sanktionerne. Ud over de atomrelaterede sanktioner sørgede Trump-administrationen nemlig også for, at en række nye sanktioner blev indført, i kølvandet på at USA trak sig ud af aftalen i 2018. Langt ind i Demokraternes rækker er der en tøven over for at løfte de sanktioner, og selvfølgelig er der slet ingen parathed til det hos Republikanerne. Da Biden samtidig har svoret, at han vil have støtte på tværs af de to partier, kan det blive en reel stopklods for hurtig amerikansk tilbagevenden til atomaftalen.
Biden taler alene om at forhindre Iran i at få en atombombe, men ikke om værdien af at overholde internationale aftaler og sikre en regelbaseret og multilateral orden
Der er dog muligheder for en gradvis løsning. I stedet for hurtigt at ophæve alle sanktioner med en præsidentiel ordre – sådan som Iran ønsker – kan USA i stedet vise god vilje. Fx ved at ophæve de sekundære sanktioner, der bl.a. har forhindret europæerne i at handle med Iran – eller droppe blokeringen af et IMF-lån til Irans hårdt trængte og coronaramte økonomi. Det vil under alle omstændigheder kræve, at Iran er villig til at æde, at alle sanktioner ikke bliver ophævet på én gang, og at USA er villig til en synkroniseret proces, muligvis ledet af den førnævnte europæiske koordinator Josep Borrell.
Handler det ikke om den internationale orden?
Det virkede jo så ligetil, da Biden lovede at træde tilbage i aftalen under valgkampen. De fem udfordringer ovenfor viser, hvorfor det ikke er helt så nemt.
Lykkes det ikke de to lande at genindtræde i atomaftalen, er de sikkerhedspolitiske konsekvenser enorme. Som Biden-administrationen igen og igen har understreget de seneste uger, er alternativet til aftalen, at Iran får atomvåben, optrapning i Den Persiske Golf, intensivering af stedfortræderkrige i Irak, Syrien, Yemen og mulige angreb på amerikanske styrker og allierede der. Også Danmark, som i disse måneder leder NATO-missionen (NMI) i Baghdad og det politiske spor i Europas maritime mission (EMASoH) i Den Persiske Golf, vil blive direkte ramt.
Men det er, som om Biden-administrationen har glemt et af de vigtigste argumenter for at genindtræde i aftalen: værdien af en stabil multilateral orden, hvor internationale aftaler bliver overholdt, og diplomati og samtale kan føre til deeskalering og nedrustning. En iransk iagttager sagde for nylig, at han var bekymret og overrasket over både det sprogbrug og det verdensbillede, som ligger under Bidens seneste udmeldinger. Biden taler alene om at forhindre Iran i at få en atombombe, men ikke om værdien af at overholde internationale aftaler og sikre en regelbaseret og multilateral orden. I iranske ører lyder det, som om Biden har overtaget Trumps hobbesianske verdensbillede: International politik er alles kamp mod alle, hvor kun den stærkeste får ret.
Så måske har Europa endnu en klassisk rolle at spille. Ud over at synkronisere de to landes tilbagevenden til aftalen og agere bro mellem de to kan Europas chefforhandler minde amerikanerne om, at aftalen også handler om, hvilken internationale orden vi ønsker. Derfor er også den offentlige legitimering og sprogbrug i forhandlingerne vigtige.
Internationale aftaler bør ikke kunne rives over med et snuptag. Aftaler kan som bekendt indgås gennem diplomati og fredelige midler, ikke gennem pres og trusler. I det større perspektiv er det også det, forhandlingerne med Iran handler om; at flytte Iran (og USA) fra modspiller til medspiller i en regelbaseret orden.
DIIS Eksperter
