Danmarks fald fra udviklingstinderne: Den skrantende bilaterale bistand

For mange år siden var det en ambition, at udviklingssamarbejdet skulle fordeles fifty-fifty mellem bilateral og multilateral bistand. Diskussionerne i Folketinget gik gerne mellem på den ene side dem, der mente at multilateral bistand gennem FN-systemet og udviklingsbankerne var vigtig for et lille land som Danmark, der har brug for internationale institutioner og global retsorden, og på den anden side dem, der gerne ville have et direkte udbytte til Danmark i form af arbejdspladser, indtjening og viden.

Kompromiset blev fifty-fifty fordelingen, som prægede bistanden op igennem 1990’erne. Langsomt skete der dog ændringer, og i 2004 hed fordelingen 59-41 i den bilaterale bistands favør. Ifølge Danidas årsberetninger ændrede det sig til 71-29 i 2010 – altså meget langt fra det gamle kompromis og et stærkt udtryk for vægtningen af det bilaterale samarbejde.

Pas på
Inden jeg kommer for godt i gang, skal der dog lyde et stort: Så vidt vi ved! Tallene ovenfor er som nævnt fra Danidas årsberetninger. Går man ind på Openaid.dk, får man lignende tal for de senere år: 73-27 i 2013 og 70-30 i 2016, men kigger man på Regeringens Udviklingspolitiske Prioriteter 2010-17, som fremlægger budgettal, ser det ud til at der er sket et markant skift i fordelingen væk fra bilateral bistand:

Figuren her er taget fra en artikel i Danish Foreign Policy Yearbook 2018 skrevet af Adam Moe Fejerskov og mig. Det, der her kaldes bilateral bistand (budgettal fra finanslovsforslag), svarer givetvis ikke til årsberetningernes tal, men figuren viser, at udviklingen i den bilaterale del af bistanden er gået stærkt ned. Det stemmer ikke overens med det billede, man får fra årsberetningerne og Openaid.dk.

Går man så videre og kigger på den følgende tabel (baseret på finanslovstal), hvor kategorierne sikkert heller ikke er direkte sammenlignelige med dem ovenfor, så viser det sig, at bilaterale landeprogrammer, der udgør en andel af den samlede bilaterale bistand, er blevet mere end halveret fra 2011 til 2018:

For at gøre forvirringen total er det – så vidt jeg har forstået – sådan, at øremærkede bidrag til multilaterale organisationer (UNDP, UNICEF osv.) såvel som penge, der i landeprogrammer kanaliseres gennem multilaterale organisationer, opgøres som bilateral bistand ifølge OECD/DAC.

Det betyder, at dele af kategorien multilateral bistand i tabellen let kan være opgjort som bilateral bistand i årsberetningerne og Openaid.dk. Hvis bilaterale landeprogrammer ligeledes omfatter en del midler der går gennem multilaterale organisationer, kan årsberetningerne og Openaid.dk give indtryk af væsentligt mindre multilateralt samarbejde, end hvad der faktisk foregår.

Der er brug for væsentligt bedre information
Uanset hvordan man skal få hoved og hale på de forskellige tal, antyder såvel figuren som tabellen, at den bilaterale del er for nedadgående (hvilket altså er i modstrid med oplysningerne på Openaid.dk). I det lys er det interessant, at Jørgen Estrup i sin formandsberetning til FN-Forbundet henviser til et næsten konstant fald i multilateralt samarbejde og at støtten gennem FN-systemet skulle ligge på omkring 15 procent af bistanden.

Det er svært at gøre sig til dommer over disse spørgsmål, men det er meget muligt, at en stor del af støtten til FN-systemet er øremærket eller kanaliseres gennem landeprogrammer og dermed opgøres som bilateral bistand. Samtidig lader det til, at den bilaterale bistand i form af landeprogrammer er blevet kraftigt beskåret.

Det er logisk, fordi udviklingsbistanden i 2014-16 blev reduceret og samtidig skulle frigøre mange midler til modtagelse af asylansøgere. Da det er lettere at skære i den bilaterale bistand, som Danmark er langt mere herre over, end bistand gennem EU og flerårige bevillinger til udviklingsbankerne, er det ikke overraskende, at den bilaterale bistand er svundet ind.

Men det rejser alvorlige emner:

For det første må vi bede om klare tal for fordelingen af midlerne og for den samlede støtte kanaliseret gennem FN-organisationer og andre multilaterale organisationer.

For det andet må man spørge, om der i nyere tid – fx i forbindelse med forhandlingerne om Verden 2030 – er blevet taget politisk stilling til fordelingen mellem bilateral og multilateral bistand. Hvem har besluttet, at fordelingen skulle ændres – hvis den altså er blevet ændret?

For det tredje må det på det grundlag diskuteres, hvilken fordeling mellem bilateral og multilateral bistand der er i Danmarks interesse anno 2018. Der er for mig at se stadig gode argumenter for en fifty-fifty ordning. I en verden, hvor FN og det multilaterale samarbejde konstant udfordres, er det bydende nødvendigt at bakke op om det regelbaserede internationale arbejde, men samtidig har Danmark også en stærk interesse i at fastholde viden og kompetencer i forhold til fattige lande og deres udvikling gennem et langsigtet bilateralt samarbejde. Derudover er Danmarks generelt gode bilaterale bistand med til at løfte kvalitetskravene til det internationale udviklingssamarbejde.

I artiklen ovenfor refereres Jørgen Estrup for at kritisere regeringen for en ’uacceptabel udsultning’ af FN-systemet. Det er meget muligt, men jeg er også bekymret for en uacceptabel udsultning af Danmarks langsigtede landeprogrammer.

Det lader til, at de senere års nedskæringer plus frigørelsen af midler til de nye prioriteringer omkring migranter, flygtninge og den private sektor i Verden 2030 er på vej til at eliminere det bedste i Danmarks udviklingssamarbejde.