Bilaterale partnerskaber

Tendens

Siden 1990'erne er partnerskaber blevet et nøgleord mellem lande, organisationer og aktører i forskellige sektorer. NATO indgår partnerskaber med ikke-medlemslande angiveligt for at "bidrage til forbedret sikkerhed for det bredere internationale samfund." (NATO 2024). WTO arbejder i partnerskab med andre organisationer "med det formål at sikre synergieffekter, relevans og maksimal merværdi." (WTO). Fra midten af august til midten af november 2023 kom der nyheder om uddybede partnerskaber mellem Kina og mindst 9 lande eller grupper af lande. Terroraktører, herunder al-Qaeda og Islamisk Stat, indgår partnerskaber for at øge virkningerne af deres aktiviteter (Moghadam 2017). Alle mulige partnerskaber med forskelligartede organisationer (Engberg-Pedersen, Larsen & Rasmussen 2014) herunder offentlige og private aktører, er blevet etableret for at håndtere alt fra globale standarder og normative emner til ændringer inden for brancher på landeniveau. Udenrigsministeriet har oprettet Danida Green Business Partnerships, hvor kommercielle og ikke-kommercielle partnere samles (Danida Business Partnerships 2022). Og 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling vedtaget af verdens statsoverhoveder omfatter endda et separat mål om partnerskaber.

Derfor betyder udtrykket mange forskellige ting, og det er måske ikke altid helt positivt, da nogle partnerskaber sandsynligvis vil skabe betydelige udfordringer for ikke-partnere. På trods af den manglende klarhed er partnerskaber ofte karakteriseret ved (i) et længerevarende samarbejde mellem to eller flere aktører, (ii) enighed om formålet og hovedaktiviteterne i partnerskabet, (iii) en fælles forståelse blandt partnerne om, at fordelene overstiger omkostningerne ved samarbejdet, og undertiden at noget kan opnås gennem partnerskabet, som ellers ikke ville være muligt, og (iv) en fælles interesse i at reducere uforudsigelighed ved at begrænse partneres handlemuligheder. Alligevel har organisationer og lande, der indgår i et partnerskab, aldrig helt identiske interesser, hvilket betyder, at der skal laves kompromiser. Derfor kommer der magt ind i billedet, hvilket påvirker karakteren af og målene for partnerskaberne (Engberg-Pedersen 2019). Det betyder, at personlige relationer, diplomatiske færdigheder, tillidsskabende initiativer og tilfældigheder kan påvirke partnerskaber og deres effektivitet.

Den stigende interesse for partnerskaber er sandsynligvis parallel med den stigende opmærksomhed omkring globale indikatorer som Freedom House-indekset, Corruption Perceptions Index osv. siden slutningen af 1990'erne (Kelly & Simmons 2020). Disse tendenser er blandt andet resultatet af økonomisk globalisering og behovet for globale offentlige goder. Lande er blevet mere økonomisk afhængige af hinanden og har derfor en interesse i at binde andre i partnerskaber for at gøre partneres handlinger mere forudsigelige. På samme måde hjælper indekser over landes opførsel på dette eller hint område med at fastsætte fælles mål og øge forudsigeligheden. Dette er også vigtigt i forhold til globale offentlige goder. Uden fælles mål, pres fra andre lande og partnerskaber for at muliggøre samarbejde vil det være svært at tackle globale kriser og etablere nødvendige offentlige goder. På trods af de nuværende tendenser i mange lande mod øget nationalisme vil den økonomiske globalisering og de kontinuerlige og tilbagevendende globale kriser sandsynligvis skubbe i retning af partnerskaber og andre former for samarbejde på mellemlang og lang sigt.

Afrika

På landeniveau er partnerskaber lige så populære i Afrika som alle andre steder, men de finder sted inden for en særlig kontekst, der stærkt påvirker deres karakter og potentiale. Nogle afrikanske lande har kapacitet og stabilitet til at indgå i længerevarende bilaterale og andre partnerskaber, mens andre ikke har det. Selv om det er muligt at organisere partnerskaber, hvor partnerne har forskellige forhandlingskapaciteter og forskellige niveauer af stabilitet, er sådanne partnerskaber sårbare og let påvirkelige af hurtige ændringer på grund af politiske forandringer og socioøkonomiske kriser i landene. F.eks. har Burkina Faso, Niger og Mali for nylig forladt den regionale samarbejdsorganisation, ECOWAS. Derudover er mange afrikanske regeringer dybt bekymrede over sikkerhedsproblemer og politisk modstand, hvorfor deres interesse i partnerskaber i høj grad er fokuseret på de spørgsmål.

Den koloniale og postkoloniale arv, som præger mange afrikanske lande, påvirker også muligheden for partnerskaber med lande uden for kontinentet. Vestlige lande – nogle mere end andre – er betydeligt diskrediterede i forhold til andre fremvoksende magter uden for Afrika og skal tage dette som udgangspunkt for samarbejdet. Udviklingsbistand, der forfølger vestlige liberale værdier i overensstemmelse med de sidste 30 års udviklingssamarbejde, vil næppe være særlig attraktiv for mange afrikanske lande. Vesten må i højere grad overveje afrikanske interesser, som blandt andet handler om at komme overens med fortiden. For relativt stabile og økonomisk voksende afrikanske lande spiller kommercielle interesser en stor rolle, og partnerskaber skal imødekomme dem. Her kan vestlige lande stadig have noget at tilbyde, især hvis partnerskaberne omfatter en klar ambition om at styrke afrikanske virksomheder med hensyn til ny teknologi, forretningsstrategier, kapaciteter osv. – noget, som andre ikke-afrikanske fremvoksende magter ikke enten kan eller vil levere. For ustabile afrikanske lande med fjendtlige regeringer bliver vestlige lande nødt til at sluge mange bitre piller, hvis de vil tilbyde attraktive partnerskaber. I de lande kan omkostningerne ved partnerskaber godt overstige fordelene, da andre globale magter er klar til at støtte disse regeringers sikkerhedsinteresser med relativt få betingelser. På grund af regeringernes sårbarhed er de langsigtede fordele ved partnerskaber også tvivlsomme.

Danmark

Inden for dansk udviklingssamarbejde har partnerskaber været centrale i mere end 30 år. I de senere år er partnerskaber med ikke-statslige aktører blevet inkluderet i porteføljen, mens bilaterale partnerskaber med udviklingslande har en lang historie. Sammenlignet med andre donorlande har Danmark været relativt pragmatisk og lydhør over for partnerlandes interesser, og der er derfor et væld af erfaringer at bygge på. Ikke desto mindre kan det være nødvendigt at overveje nye emner i bilaterale partnerskaber:

(i)     Partnerregeringernes politiske interesser kunne udgøre et omdrejningspunkt for partnerskaberne. Mens Danmark selvfølgelig skal have sine egne motiver for at indgå i bilaterale partnerskaber, kan disse – i et forsøg på at overvinde tidligere tiders uretfærdigheder – bevidst nedtones i forhold til partnerregeringernes interesser. Udfordringen er imidlertid, at disse interesser kan være vanskelige at acceptere for Danmark.

(ii)    Hvis der er længerevarende geopolitiske interesser på spil, er det værd at begrænse jagten på umiddelbare danske interesser. En kombination af kortsigtede og langsigtede interesser risikerer at underminere hinanden, og partnerskaber er mere succesrige, jo mere fokuserede, simple og klare de er. Et rammeværk for partnerskaber, der legitimerer disse over for et dansk publikum, kunne være de bæredygtige udviklingsmål, der afspejler mange danske værdier, men også adresserer afrikanske interesser.

(iii)  Den offentlige sektor i Danmark kunne påtage sig en mere aktiv rolle i etableringen af kommercielle samarbejder. Fremvoksende økonomier drager ofte fordel af et tæt forhold mellem staten og den private sektor, og det kunne ligeledes være relevant for Danmark at supplere myndighedssamarbejdet i forskellige sektorer med offentlig-private partnerskaber eller noget lignende. Dermed kan bilaterale partnerskaber i højere grad opfylde de kommercielle ambitioner hos afrikanske regeringer. Imidlertid udfordres en sådan tilgang sandsynligvis både af begrænset kapacitet i den offentlige sektor og en dansk tradition for at holde den private og offentlige sektor adskilt.

Med Danmarks særlige historie med fokus på demokrati, menneskerettigheder og fattigdomsbekæmpelse, kunne tre strategiske dilemmaer overvejes:

a)     Skal Danmark indgå partnerskaber med regeringer, hvis folkelige mandat er tvivlsomt? Mens fuldskala valgdemokrati med fredelige regeringsskifter måske er et for omfattende krav, vil et vist minimumsniveau af folkelig opbakning være vigtigt for at undgå at diskreditere partnerskabet og Danmark.

b)     Skal Danmark indgå partnerskaber med regeringer inden for et bestemt område, mens man ignorerer tvivlsomme forhold vedrørende menneskerettigheder i andre områder? Danmark er sjældent i stand til at diktere partneres menneskerettighedspolitikker, og derfor er det realistisk set nødvendigt at acceptere visse uenigheder og kun at trække sig ud af partnerskaber, hvis dette øger fordelene, herunder med hensyn til menneskerettigheder.

c)     Skal Danmark indgå partnerskaber med regeringer, der ikke prioriterer fattigdomsbekæmpelse? Hvis de er fokuserede, enkle og klare, kan specifikke partnerskaber dreje sig om emner, der ikke direkte indebærer fattigdomsbekæmpelse, men et vist fokus på fattigdomsbekæmpelse i hele porteføljen af partnerskaber vil støtte både danske geopolitiske interesser og Danmarks internationale position. Ligesom den stærke danske støtte til anti-apartheid bevægelsen for 40 år siden skabte længerevarende samarbejde og forståelse med lande i det sydlige Afrika, kan en stærk, uselvisk støtte til fattige mennesker og lande hjælpe med at skabe afrikansk støtte til danske positioner i internationale organer. Desuden vil en klar reference til de bæredygtige udviklingsmål i hvert partnerskab hjælpe med at retfærdiggøre samarbejde med en begrænset fokus på fattigdomsbekæmpelse.

Danmark vil uden tvivl ofte kunne fremme langsigtede interesser gennem EU og dets samarbejde med afrikanske regeringer, men bilaterale partnerskaber kan også hjælpe med at skubbe dette samarbejde i retning af danske interesser. Derfor kan en kombination af indsatser inden for EU og bilaterale partnerskaber være nyttig at overveje.

ChatGPT har hjulpet til med oversættelsen af den originale engelske tekst.