Danmark og Island: Kurrer på tråden mellem arktiske venner

Hvorfor lod Danmark ikke Island deltage i Ilulissat-­konferencen i maj 2008 og dermed Arctic 5, gruppen af kyststater ved Polarhavet? Hvad er Island ude på med Arctic Circle-konferencerne – er det mon for at underminere Arktisk Råd eller Arctic 5? Sådanne mistænksomme spørgsmål har i nogle år simret i de to landes regeringskontorer, uden at de dog har sat det grundlæggende venskab over styr.

Hvilke lande er arktiske kernelande?
Da udenrigsminister Per Stig Møller i 2008 sammen med Grønlands landsstyreformand Hans Enoksen tog initiativ til et møde mellem udenrigsministrene for Polarhavets kyststater i Ilulissat, Grønland, var det for at opnå to ting: at signalere til det internationale samfund, at en særlig traktat for Polarhavet (analog til traktaten om Antarktis) var overflødig; FN’s havretskonvention fandtes allerede, og på basis af den ville kyststaterne – Rusland, Norge, Canada, USA og Rigsfællesskabet (i kraft af Grønland) – dele Polarhavs­soklen mellem sig i ’udvidede økonomiske zoner’, nu da isen var godt i gang med at smelte. Det skulle ske roligt og bureaukratisk, ikke via demonstrative flagsætninger rundt omkring, som for eksempel den russiske på Nordpolen ved den berømte ubåds­ekspedition året forinden.

Initiativet skabte en del forundring i Island, Norge, Sverige og Finland, angiveligt fordi emnet burde høre under Arktisk Råd og dermed inkludere alle otte statslige medlemmer af dette forum (ud over Arctic 5 også Island, Sverige og Finland). Island kunne nok have levet med et mindre forum end Arktisk Råd, hvis Island selv havde været med. Det danske synspunkt var derimod, at den skrøbelige enighed, der skulle manifesteres i Ilulissat, kunne blive fordærvet af for mange kokke; hensynet til effektivitet krævede et selektivt forum. Fra dansk side har man lige siden mindet omverdenen om forummets eksistens. Signalet har været: vi, de fem kyststater, udgør kernelandene i Arktis; med al respekt for Nordskandinavien og Barentsregionen falder disse områder uden for det ’egentlige’ Arktis. Det er selvsagt et spørgsmål om prestige på den internationale arena.

Arctic 5 har imidlertid været truet på sin eksistens ved flere lejligheder. USA’s udenrigsminister Hillary Clinton markerede tydeligt ved et møde i Chelsea i Quebec i 2010, at hun fandt forummet for snævert. Det blev imidlertid genopvakt ved et møde på højeste embedsmandsniveau i Oslo i juli 2015, hvor man underskrev et fiskerimoratorium for Polarhavet (der er ikke mange fisk i dag, men de kan komme i takt med stigende havtemperaturer). Igen var utilfredsheden stor i Reykjavik: aftalen var ’uacceptabel’ ifølge den islandske udenrigsminister. De deltagende landes ambassadører blev kaldt til det islandske udenrigsministerium for at blive præsenteret for en islandsk protest. Formentlig gjaldt utilfredsheden ikke så meget substansen i moratoriet som symbolikken og præcedensen i, at andre lande indgår aftaler, der påvirker vilkårene for islandsk fiskeri – landets identitetserhverv. Island fremhæver ofte sin unikke ekspertise i fiskerispørgsmål.

En arktisk offentlighed
Ifølge iagttagere fik frustrationerne over Arctic 5 den daværende islandske præsident Olafur Grimsson til at tage initiativ til at oprette ’Arctic Circle’ i 2013. Det præsenterer sig selv som et ngo-netværk, hvis årlige folkemøde, Arctic Assembly, med over 2.000 politikere, forskere og meningsdannere finder sted i Reykjavik i oktober. Hertil kommer specialsessioner, der har været afholdt i blandt andet Anchorage, Nuuk, Singapore og Quebec City. Arctic Circle’s logo (på forsiden af dette brief) viser seks mennesker, der holder i hånd. Nogen har fortolket det som Arctic 5 plus Island, dvs. seks lande. Kort sagt: Logoet er udlagt som islandsk surhed over ikke at blive inviteret til Arctic 5.

Navnet henviser til, at Island geografisk kliner sig op ad Polarcirklen, og antyder dermed også, at Island tilhører Arktis – hvis nogen skulle være i tvivl. Fælles for dette initiativ og Arctic 5 er, at begge skal markere initiativtagerens særlige ’arktiskhed’. En vigtig motivation for Grimsson var under alle omstændig­heder at inddrage kineserne mere i Arktis. Kina var netop blevet forment observatørstatus i Arktisk Råd – som det dog senere har opnået. Reelt er forummet da også blevet en smutvej for ikke-arktiske aktører ind i den arktiske ’varme’; Kina, Japan og Sydkorea spiller en større rolle end for eksempel de skandinaviske lande. Det falder fint i tråd med Islands ambition om at blive indsejlingsporten til Asien den dag, Nordøstpassagen bliver mere rentabel.

Som alle ngo’er betoner Arctic Circle sin uafhængighed. I modsætning til mange reelt regeringsafhængige ngo’er har betegnelsen i dette tilfælde absolut en kerne af sandhed. Nu da Grimsson ikke længere er præsident, har han ikke det islandske udenrigsministerium som redskab, og ministeriet virker i dag ikke specielt velorienteret om, hvad Arctic Circle-sekretariatet finder på, herunder hvilke temaer der vil blive prioriteret fremover (udenrigsministeriet har i dag en enkelt forbindelsesofficer ved sekretariatet).

Der er ingen danskere blandt de 39 medlemmer af ’Advisory Board’. Den forhenværende grønlandske landsstyreformand Kuupik Kleist sidder i ’Honorary Board’ sammen med blandt andre fyrst Albert af Monaco og sultan Ahmed al-Jaber fra De Forenede Arabiske Emirater. Danmark var i øvrigt i begyndelsen ganske forbeholden over for Arctic Circle. Kunne det nye forum blive en trussel mod eksempelvis Arktisk Råd? Det viste sig imidlertid hurtigt, at det snarere end at være et besluttende forum er et ’folkemøde’, der allerede synes at have skabt en slags arktisk offentlighed. Uden sammenligning i øvrigt forholder Arctic Circle sig til Arktisk Råd, som Baltic Development Forum forholder sig til regeringernes Østersøråd.

Både fra officiel og uofficiel dansk side har der ikke desto mindre været en vis tilbageholdenhed, både når det gælder arrangement af sessioner ved samlingen i oktober og hvad angår almindelig deltagelse. Formentlig skyldes det, at man ikke har villet trampe ind i det, der i København ses som prærogativer for de grønlandske og færøske dele af Rigsfællesskabet. Forhåbentlig er denne berøringsangst dog ved at være overvundet; det er vigtigt for Danmarks omdømme i den nyskabte arktiske offentlighed. Hvis et land er mere eller mindre fraværende, bliver indtrykket let, at dets rolle i Arktisk Råd eller Arctic 5 er en formssag uden bagvedliggende substans eller folkelig interesse.

I oktober 2017 deltog en dansk minister for første gang i skikkelse af Karen Ellemann, minister for fiskeri, ligestilling og nordisk samarbejde, sammen med grønlandske og færøske ministre i et panel med titlen ’Arctic science from research to practice: Kingdom of Denmark.’

Geopolitikken in mente

Frygten for, at Arktisk Råd skulle blive undermineret af en knibtangsbevægelse – oppefra af den selvudnævnte elite i Arctic 5 og nedefra af ’græsrodseliterne’ i Arctic Circle – er blevet gjort til skamme. Tværtimod har de to fora formentlig styrket Arktisk Råd: Arctic Circle er et glimrende forum for opinionsdannelse med henblik på senere beslutninger i Rådet. Arctic 5 har ikke den samme legitimitet som Arktisk Råd, men har med sin begrænsede deltagerkreds været effektivt til at sikre foreløbige, men vitale, aftaler om Polarhavet, som senere er fulgt op andetsteds. Om der er ’stof nok’ til en videreførelse af dette forum er en anden sag.

Ud over det historiske venskab er ovennævnte dansk-islandske småskærmydsler foregået inden for rammerne af en geopolitisk nødvendighed – ikke mindst for Danmark: Med et lidt negativt udtryk er Island Danmarks ´trædesten´ til Grønland – det militært-transportmæssige bindeled, der kan holde Rigsfællesskabet sammen (Keflavik-basen og islandske havnefaciliteter benyttes som mellemstation af danske skibe og fly, hvilket naturligvis ikke sker uden islandsk velvilje).

Dansk-islandsk øvelsesvirksomhed, herunder også af militær art, får stigende betydning. Da amerikanerne havde forladt Keflavik, var Island ensidigt afhængig af de øvrige NATO-landes luftovervågning, blandt andet Danmarks. Nu, da amerikanerne er tilbage på Keflavik, er billedet vendt om: det er Danmark, der er geopolitisk afhængig af Island. Det er vigtig at holde in mente i disse år, hvor Danmark er begyndt at tage Rigsfællesskabet alvorligt. Island er vitalt for Rigsfællesskabets fysiske sammenhængskraft.