ASEAN er fanget i et vadested i Indo-Pacific

I et sjældent vredesudbrud under et ASEAN-møde for nogle år siden mindede daværende kinesiske udenrigsminister Wang Yi ASEAN-landene om, at ”Kina er et stort land, I er små lande, og det er fakta”. En klar advarsel til ASEAN-landene om, at Kina betragter Sydøstasien som sit nærområde. Siden er ASEAN- landene blevet presset af rivaliseringen mellem Kina og USA og står samtidig med interne problemer i forhold til udviklingen i Myanmar og Ruslands invasion af Ukraine.

Da Indonesien, Singapore, Malaysia, Thailand og Filippinerne i 1967 dannede ASEAN, var Vietnam-krigen på sit højeste, og flere af landene havde forinden været i krig med hinanden. Fokus for organisationen har derfor været at genopbygge tillid mellem landene og undgå nye mellemstatslige konflikter.

Med indlemmelsen af de autoritære etpartistater Vietnam, Laos, Cambodia og militærdiktaturet i Myanmar i løbet af 90´erne blev kimene lagt til de interne uenigheder, som ASEAN slås med i disse år.

En stille succes

ASEAN får sjældent ros, men det er værd at bemærke, at organisationen, i det stille, har haft succes på en række vigtige områder.

For det første har ASEAN bidraget til afspænding i Sydøstasien ved at imødegå, eller håndtere konflikter mellem medlemslandene. Det gælder konflikten mellem Vietnam og Cambodia før landene blev en del af organisationen, såvel som grænsestridighederne mellem Thailand og Cambodia i 2011.

For det andet er ASEAN lykkedes med at styrke en integration af landenes infrastruktur og skabe bedre vilkår for samhandel mellem landene. Etableringen af et egentligt fælles marked går meget langsom, men til gengæld har ASEAN-landene indgået frihandelsaftaler med alle de store asiatiske lande, og ASEAN deltog aktivt i udformningen af det, der potentielt kan blive verdens største handelsaftale, The Regional Comprehensive Economic Partnership, (RCEP), der trådte i kraft i 2022. Udover ASEAN-landene omfatter aftalen Australien, Japan, Sydkorea, New Zealand og Kina.

For det tredje har ASEAN politisk været dygtig til at samle de væsentlige lande i Indo-Pacific området til årlige topmøder, hvor alle betydningsfulde regeringschefer møder op. Det gælder for eksempel det årlige East Asia Summit, hvor bl.a. USA, Kina, Indien, Rusland og Japan deltager og det forsvarspolitiske topmøde ADMM+. Møderne fører sjældent til banebrydende nye initiativer, men har ofte brudt isen for tillidsskabende foranstaltninger landene imellem.

Stormagtsrivaliseringen presser ASEAN

På trods af disse landvindinger udfordres den centrale rolle, ASEAN ønsker at spille i Indo-Pacific, i disse år af stormagtsrivaliseringen mellem Kina og USA og dannelsen af forskellige netværk af bi- og ”minilaterale” partnerskaber. Det gælder for eksempel genoplivningen af det sikkerhedspolitiske dialogforum, QUAD-samarbejdet, mellem USA, Indien, Japan og Australien i 2017, og indgåelsen af det militære og teknologiske partnerskab, AUKUS, mellem Australien, Storbritannien og USA, i 2021.

Samtidig indgår de større asiatiske lande på kryds og tværs nye partnerskaber på sikkerhedsområdet. Selvom ASEAN er den eneste regionale organisation i Indo-Pacific området, spiller organisationen således andenviolin i forhold til udviklingen af regionens fremtidige sikkerhedsarkitektur. I den sammenhæng spiller medlemslande, som Vietnam og Indonesien, en vigtigere rolle.

ASEANs forhold til USA og EU

Efter 10 års usammenhængende og slingrende amerikansk kurs overfor regionen er ASEAN-landene grundlæggende usikre på det amerikanske engagement i Sydøstasien. Det startede under Præsident Obama, hvis ”Pivot to Asia”-strategi var rettet mod at styrke USA’s sikkerhedspolitiske tilstedeværelse i Asien og samtidig levere et troværdigt økonomisk alternativ til Kina. Obamas Asienpolitik kørte imidlertid fast i en stribe af konflikter, bl.a. Syrien, Iran, og bekæmpelsen af ISIS.’

Den transpacifiske handelsaftale, (TPP), der omfattede 12 lande omkring Stillehavet, minus Kina, skulle have været Obamas økonomiske svendestykke. Aftalen var forhandlet på plads før valget i 2016, men kort tid efter sin tiltræden skrottede Trump aftalen. De asiatiske partnere følte sig, efter årelange forhandlinger, svigtet af amerikanerne på målstregen. De følgende år skabte Trumps impulsive udenrigspolitik forvirring i en periode, hvor Kinas selvhævdelse voksede.

Biden er lykkedes med at genvinde en del af den tabte tillid i regionen. Men det står også mere og mere klart, at USA’s hovedprioriteter er de minilaterale partnerskaber, Quad og Aukus, samt bilaterale aftaler med de store asiatiske lande, og i mindre grad samarbejdet med ASEAN som organisation. Biden-administrationens ønske om at genoplive fokus på Asien begrænses især af, at USA har sat sig selv uden for de store regionale handelsaftaler og ikke har været i stand til at levere et synligt alternativ til Kinas Belt and Road Initiativ (BRI).

Biden fremlagde i foråret 2022 sit alternativ til handelsaftalerne, Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF). Imidlertid opfylder aftalen ikke ASEAN-landenes ønske om udvidet markedsadgang, og aftalen kan ikke kompensere for USA’s manglende deltagelse i de regionale handelsaftaler.

ASEAN-landene er afhængige af USA som den sikkerhedspolitiske garant i regionen, men de ønsker også et mere konsekvent og langsigtet engagement fra USA´s side på det økonomiske område.

ASEAN-landene ser gerne, at EU engagerer sig mere i regionen. På det sikkerhedspolitiske område betragter ASEAN-landene EU og de enkelte europæiske medlemslande som en mulig tredjepart, der kan bidrage til at balancere stormagtsrivaliseringen og bidrage til øget stabilitet, fordi EU ikke er en del af Quad og AUKUS.

EU har indgået frihandelsaftaler med Singapore og Vietnam, og arbejder på aftaler med andre lande. Herudover har EU har gennem flere år, senest med Global Gateway, stillet ASEAN økonomiske investeringer i udsigt. Gennemførelsen af disse initiativer har imidlertid været meget langsommelig, og det er afgørende at investeringerne udmøntes i konkrete aktiviteter, så ASEAN-landene kan se, at der er alternativer til BRI.

Skal EU have større indflydelse i Sydøstasien, kræver det øget engagement og synlighed og fokus på fælles interesser. Ligesom de fleste vestlige lande har ASEAN-landene stor interesse i en regional arkitektur, der er baseret på regelbaseret internationalt samarbejde, fri og åben sejlads og overflyvning, grøn omstilling, teknologi mv.

EU skal styrke de muligheder, der er for at få ASEAN i tale om disse emner, men bør samtidig nedtone retorikken om, at udviklingen i regionen er en kamp mellem demokratier og autokratier. Den er der ingen af ASEAN-landene, der byder ind på.

Kina og ASEAN

Kina ser Sydøstasien som sit nærområde. I takt med at USA det sidste årti har mistet indflydelse i regionen, har Kina ført sig selvsikkert frem. Under XI Jinpings ti år ved magten har Kina bilateralt knyttet alle ASEAN-landene økonomisk tættere til sig. Multilateralt er det sket gennem indgåelsen af RCEP.

Kinas Belt and Road initiativ har bidraget til at åbne landegrænserne til nabolandene Myanmar og Laos, og til at udbygge infrastrukturen i Cambodia. Jernbanenet, veje, olie- og gaslinjer, samt økonomiske specialzoner, forbinder nu flere af landene med Kina. Kina arbejder desuden ihærdigt på at få adgang til det Indiske Ocean gennem Myanmar og en kontroversiel udvidelse af havnefaciliteter i det sydlige Cambodia. Store kinesisk-støttede infrastrukturprojekter har også set dagens lys i Indonesien og Malaysia.

Det økonomiske samarbejde med Kina har bidraget til ASEAN-landenes økonomiske vækst, men samtidig er landene bekymrede over Kinas aggressive håndhævelse af territoriale krav i Det Sydkinesiske Hav. Alt afhængigt af deres historiske relationer og bilaterale aftaler griber de enkelte ASEAN-lande relationen til Kina forskelligt an, men de står alle overfor det samme dilemma: hvordan de bedst kan fastholde deres økonomiske engagement med Kina uden at gå på kompromis med deres suverænitet.

Interne splittelser og institutionel træghed

Siden 2012 har ASEAN været splittet i forhold til håndteringen af Kinas aggressive fremfærd i det Sydkinesiske Hav, og Kina har ved flere lejligheder formået at spille landene ud mod hinanden og forhindre konsensus.

Udviklingen i Myanmar har vist, hvordan principperne om ikke-indblanding, suverænitet og konsensus (the ”ASEAN-way”) begrænser ASEAN´s muligheder for at håndtere interne konflikter i medlemslandene. På trods af en aftale med Myanmars militærjunta, indgået for mere end to år siden, har ASEAN ikke været i stand til at presse militæret til forhandlingsbordet.

Ruslands invasion af Ukraine har også sat de sydøstasiatiske lande på prøve. Det var ikke forventeligt, at ASEAN ukritisk ville bakke op om Vestens linje i Ukraine-konflikten, men selv efter ASEAN´s egne standarder, har udmeldingerne været vage og udtryk for laveste fællesnævner.

ASEAN befinder sig i et vadested

Verdens økonomiske- og sikkerhedspolitiske tyngdepunkt rykker mod Indo-Pacific, og udviklingen i regionen vil få betydning for udformningen af den fremtidige verdensorden. I regionen tegner der sig en ny sikkerhedsarkitektur med netværk af bi- og ”minilaterale” partnerskaber, der kan reagere hurtigere på geopolitiske skift end traditionelle institutioner som ASEAN er i stand til.

Geopolitisk vil Sydøstasien forblive et ”hotspot” i fremtiden. Det skyldes nærheden til Kina og udviklingen i Det Sydkinesiske Hav, der, sammen med Taiwan, er de områder i Indo-Pacific, hvor USA og deres allierede, mest sandsynligt, kan blive trukket ind i en konflikt med Kina. Uden en fælles koordineret udenrigs- og sikkerhedspolitik og en institution, der understøtter det, kan man ikke forvente, at ASEAN vil spille en central rolle i opbygningen af den fremtidige sikkerhedsstruktur i Indo-Pacific.

Sydøstasien forbliver også et økonomisk ”hotspot” de kommende år. De fleste af medlemslandene er vækstøkonomier med en ung og i stigende grad købekraftig befolkning, og det forventes, at middelklassen i Sydøstasien fordobles inden 2030. Landene har nydt godt af globaliseringen, og deres industrier er i dag dybt integreret i de globale forsyningskæder. Stormagtsrivaliseringen mellem USA og Kina, som truer med afkobling, er derfor ikke i ASEAN-landenes interesse.

De større vestlige og asiatiske lande fokuserer i stigende grad på at styrke samarbejdet med de enkelte medlemslande fremfor ASEAN. Der er samtidig en reel risiko for, at de vigtigste medlemslande vil knytte an til andre initiativer, når de føler sig frustrerede over ASEAN´s manglende evne til at træffe beslutninger, eller hvis ASEAN ikke kan indfri deres interesser. Der har allerede, uformelt, været følere ude til flere af medlemslandene fra Quad.

Den hastigt foranderlige udvikling i regionen stiller nye krav til ASEAN´s handlekraft, og spørgsmålet er, hvor det efterlader den konservative og lidet risikovillige organisation.

Hvis ASEAN vil fastholde sin relevans fremover, skal organisationen finde veje til at løse interne konflikter. Særligt udviklingen i Myanmar og Ukraine har bragt meningsforskellene mellem de oprindelige medlemslande og de autoritære styrer frem i lyset og svækket ASEAN´s internationale omdømme. Det har også ført til interne drøftelser blandt flere af de oprindelige medlemslande om at finde en mere pragmatisk anvendelse af konsensusprincippet.