Zeitenwende: Tysklands nye sikkerhedsstrategi skal bestå virkelighedens tryktest

Medio juni 2023 fremlagde den tyske regering landets første – og længe ventede – nationale sikkerhedsstrategi. Midt i en geopolitisk brydningsfase skal det omfattende rammedokument på små 50 sider sætte kursen for Europas største lands håndtering af de indre og ydre sikkerhedstrusler, der enten allerede kendes eller kan anes i horisonten.

I en tid hvor den danske regering netop har fremlagt sin nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, og Folketinget drøfter detaljerne om et kommende forsvarsforlig, er en detaljeret og kritisk stillingtagen til den sikkerheds- og forsvarspolitiske udvikling hos Danmarks største naboland af afgørende betydning. Dette ikke mindst fordi den nye tyske sikkerhedsstrategi ikke ændrer ved, at Tyskland vil forblive en sikkerhedspolitisk aktør, hvis handlemønstre er præget af en uafklaret intern debat om, hvor meget Tyskland kan og bør levere til at understøtte Europas og Vestens bredere sikkerhedsbehov.

Udgangspunktet: En regeringsform baseret på daglige kompromisser

Sikkerhedsstrategien er forankret i regeringsaftalen indgået mellem det socialdemokratiske SPD, de Grønne og det liberale FDP, der siden december 2021 har dannet en uvant trepartisregering. Regeringsaftalen slog fast, at strategien skulle færdiggøres inden for regeringens første tolv måneder. Fristen blev overskredet med næsten et halvt år.

Det er der flere grunde til.

For det første har Ruslands invasion af Ukraine fundamentalt ændret Tysklands geopolitiske koordinater og ført til brud med tidligere tabuer. De svære diskussioner om leveringen af Leopard-kampvogn og andre tunge våbentyper til Ukraine har skullet modnes, inden en strategi kunne komme på bordet.

For det andet falder strategien sammen med sensitive europæiske diskussioner om Kinas rolle som partner, konkurrent og systemisk rival, der i de seneste måneder har fået fornyet kraft. Sikkerhedsstrategien giver ikke detaljerede anvisninger til Tysklands kommende tilgang til Kina. Strategien fremhæver blot, at ”elementerne vedrørende rivalitet og konkurrence er øget i de seneste år”, for så, i samme sætning, at betone Kinas rolle som en partner, der er helt essentiel for at løse de mest presserende globale udfordringer. Dette strategiske tomrum vil forhåbentligt blive udfyldt af den tyske regerings kommende Kina-strategi, der nu forventes klar inden for overskuelig fremtid.

For det tredje, og nok mest afgørende, er politiske kompromisser på mange niveauer styrende for regeringsførelsen i Berlin, hvilket er helt centralt at forstå, når man betragter Tyskland som sikkerhedspolitisk aktør. Dette gælder ikke kun for Tysklands føderale struktur, som betyder, at de 16 tyske delstatsregeringer har vidtgående beføjelser på mere ’defensive’ sikkerhedsområder som politi, kriminalitetsefterforskning og katastrofebeskyttelse. Det gælder også for de stærke individuelle roller, som tyske forbundsministerier spiller. Dette særligt i en situation, hvor ministerier med internationale mandater ledes af forskellige regeringspartier.

Mens Kanzleramt, forsvarsministeriet, udviklingsministeriet og indenrigsministeriet ledes af SPD, der oftest repræsenterer en mere traditionel og defensiv tysk tilgang til internationale spørgsmål, er udenrigsministeriet samt økonomi- og klimabeskyttelsesministeriet i hænderne på det noget mere aktivistiske Grønne parti. FDP leder blandt andet finansministeriet og justitsministeriet, der ikke umiddelbart spiller direkte roller i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, men giver regeringens mindste koalitionspartner et trumfkort i at definere finansieringen og de juridiske rammevilkår for Tysklands sikkerhedspolitiske ambitioner.

’Integreret sikkerhed’ skal øge tysk robusthed, resiliens og bæredygtighed

Forsinkelsen og de mange kompromisser til trods, er sikkerhedsstrategien formuleret i et – i hvert fald for tyske forhold – ganske klart sprog. Der tales om det ”særlige ansvar” for fred, sikkerhed, velstand og stabilitet, som Europas folkerigeste land og største økonomi bærer. Tyskland vil løfte sit særlige sikkerhedspolitiske ansvar gennem ambitionen om at styrke landets ’integrerede sikkerhed’ i en sammenfletning af indre og ydre trusselsvurderinger, instrumenter og kapabiliteter. Strategien forklarer ikke entydigt, hvordan tilgangen adskiller sig fra tidligere årtiers lignende tanker om ’brede’, ’omfattende’ eller ’netværksbaserede’ sikkerhedsbegreber. Afgrænsningen udspringer derfor snarere af strategiens tre pejlemærker, som Tyskland vil arbejde imod, der alle også har betydning for Danmark.

For at styrke sin robusthed vil Tyskland blandt andet fokusere på øget militærstøtte i NATO- og EU-regi. Et konkret eksempel på, hvordan den tyske regering vil løfte denne ambition blev præsenteret få dage efter strategiens offentliggørelse. Her fremlagde den socialdemokratiske forsvarsminister Boris Pistorius planer om en permanent stationering af en brigade på 4.000 tyske soldater i Litauen, hvor Tyskland i forvejen er rammenation for NATO’s ’enhanced Forward Presence’ (eFP).

Finansieringen bag den øgede tyske robusthed er dog mere svævende. Det slås fast, at sikkerhedsstrategien i sin helhed skal kunne omsættes uden gældsoptagelse, og man tilsiger alene at ville leve op til NATO’s 2%-målsætning af BNP i et ”flerårigt gennemsnit”.
Fra et dansk perspektiv er det derudover af særlig interesse, at hverken Østersøen eller Arktis – modsat eksempelvis Indo-Pacific – nævnes eksplicit i strategien. Helt generelt forsøger den tyske regering i strategien at navigere udenom alt for geografisk specifikke udsagn. Eksempelvis nævnes to centrale geopolitiske aktører, Kina og Rusland, hhv. seks og tolv gange på strategiens godt 50 sider. I den nye danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, der er mindre end halv så lang som sin tyske pendant, er Kina nævnt 22 og Rusland 36 gange.

Selvom det geostrategiske udgangspunkt, der ligger til grund for tænkningen i Berlin, synes at harmonere med analysen i danske regeringskontorer, er man fra tysk side mere varsom med eksplicit at benævne specifikke sikkerhedspolitiske udfordringer og geopolitiske tyngdepunkter. Dette bekræfter omvendt det velkendte billede af et Tyskland, der principielt gerne vil bidrage til den vestlige alliances militære og sikkerhedspolitiske strukturer, men har sværere ved at formulere og præsentere sine særskilte nationale interesser heri.

Tysklands resiliens skal blandt andet styrkes gennem understøttelsen af en regelbaseret international orden, multilateralisme og handelsaftaler, diversificeringen af kritiske forsyningskæder samt et øget fokus på immaterielle rettigheder og cybersikkerhed. Netop denne regelorienterede og defensive tilgang afspejler på mange måder Tysklands stigende bevidsthed om egne geopolitiske og geoøkonomiske sårbarheder. Forståelsen af egne magtpolitiske begrænsninger og behov som eksportdrevet økonomi lægger dermed, landenes forskellige størrelse til trods, ikke langt fra den danske.

En bæredygtig sikkerhed forudsætter ifølge strategien en inddæmning af klimakrisen, en mindre afhængighed af fossil energi, en aktiv kamp mod global hungersnød samt en øget reaktionsevne på pandemier og sikringen af medicinske forsyningskæder. Tyskland er bevidst om, at et seriøst løft af bæredygtighedsdagsordenen kun kan ske i samarbejde med ligesindede partnere som Danmark.

Tyskland som skabende eller medløbende mellemmagt?

Forsøget på at præsentere strategien i et klart sprog dækker dog ikke over en række konceptuelle uklarheder, der i sig selv genspejler det limbo, tysk sikkerhedspolitisk tækning anno 2023 befinder sig i. Helt centralt står her Tysklands egne overordnede ambitioner som europæisk mellemmagt af større kaliber: Ønsker verdens fjerdestørste økonomi og Europas mest befolkningsrige land at være en skabende eller medløbende sikkerhedsaktør?
I Berlin ser man nok i tiltagende grad sig selv som førstnævnte, men man får formentlig svært ved at overbevise selv sine tætteste partnere om en lignende læsning.

For selvom sikkerhedsstrategien fastslår, at Tyskland inden for de kommende år vil opbygge sit militær til en af de ”mest virkekraftige konventionelle bevæbnede styrker i Europa”, afspejler strategien samtidig, at Tyskland også i fremtiden vil agere ud fra en anden strategisk tilgang til internationale forhold, end mange andre stater af tilsvarende størrelse ville gøre. Man vil fortsat udbygge multilaterale regler og institutioner som modsvar til en tiltagende rå magtpolitik og sætte et bredest muligt sikkerhedsbegreb over en overfokusering på militære forhold.

Tilgangen bunder i en specifik tysk læsning af den geopolitiske spilleplade, der i strategien beskrives som præget af ”voksende multipolaritet” og ustabilitet. Samtidig modsætter Tyskland sig eksplicit tendenser til en systemisk (blok)rivalitet, der, ifølge strategien, med tiden vil undergrave den regelbaserede orden. Men strategien beskriver ikke nærmere hverken det internationale systems voksende multiple poler, eller ekspliciterer hvilke revisionistiske aktører, der udgør særlige trusler. Af den grund efterlades både den tyske befolkning og internationale partnere i en uklarhed om, hvor og hvordan Tyskland i de kommende år specifikt vil prioritere sine indsatser uden for den snævre militære sikkerhedsforståelse.

Tysk ’idealistisk pragmatisme’ vil blive tryktestet

I lighed med den nye danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, der kredser om begrebet ’pragmatisk idealisme’, afvejer den tyske sikkerhedsstrategi også forholdet mellem værdier og interesser. Den idealistiske barre sættes, i hvert fald på papiret, dog højere end den danske.

Nye globale partnerskaber skal etableres med lande, der ikke nødvendigvis deler alle tyske værdier eller forestillinger om økonomi og governance, men som eksplicit understøtter en international orden på grundlag af FN-pagten og folkeretten. Og selvom nye partneres støtte til menneskerettigheder, ganske sigende, ikke nævnes i denne sammenhæng, afspejler strategien snarere en mere velkendt, normbaseret tysk tilgang, der kunne omskrives som en ’idealistisk pragmatisme’. Den Grønne tyske udenrigsminister Annalena Baerbocks håndskrift synes her at skinne tydeligt igennem.

Men på linje med Danmark vil den tyske balance mellem idealisme og pragmatisme blive tryktestet, når principperne møder realiteten. Dette gælder ikke kun i forhold til eksisterende geoøkonomiske relationer med Kina og energiproducerende Golf-lande som Saudi Arabien og Qatar, men også når der i disse år knyttes nye bånd til lande på det afrikanske kontinent, hvor Tyskland, ligesom andre EU-lande, ser muligheder for øget samarbejde om klimabeskyttelse, kritiske naturressourcer eller regulær og irregulær migration. Den tyske sikkerhedsstrategi giver et godt analytisk bud på, hvordan disse svære dilemmaer kan forstås. Imidlertid bliver det som så ofte den førte politik, der vil give Tysklands partnere egentlig klarhed over, hvordan Europas største land i fremtiden kommer til at håndtere sine sikkerhedsudfordringer på en mere proaktiv og sammenhængende måde.