'Zeitenwende'

Få dage efter den russiske invasion af Ukraine den 24. februar 2022 beskrev den tyske forbundskansler Olaf Scholz et paradigmeskifte, en ’Zeitenwende’, på det europæiske kontinent, der også måtte have konsekvenser for Tyskland. Sidenhen er den tyske regerings vilje og evne til forandring blevet kritiseret af både tyske og internationale aktører, der havde ønsket et hurtigere opgør med traditionelle præmisser for tysk ageren i den hårde ende af det sikkerhedspolitiske spektrum.

Paradigmeskifte i slow-motion

I sin regeringserklæring få dage efter invasionens begyndelse understregede Scholz, hvordan det russiske angreb på Ukraine ikke kun markerede ”et paradigmeskifte i vores kontinents historie”, men også måtte give anledning til ændringer i Tysklands tilgang til fem hovedspor: i) Tysklands historiske modstand mod våbenleverancer til krigsområder må ikke gælde for Ukraine; ii) Rusland skal rammes af hårde EU-sanktioner koordineret med bl.a. G7-landene; iii) Tysklands støtte til NATO’s østlige flanke skal udvides og det tyske forbundsværns kapaciteter styrkes markant, herunder gennem fra 2024 at opnå NATO’s mål om et forsvarsbidrag på to procent af BNP og, som del heraf, en akut særfinansiering på 100 milliarder euro; iv) den tyske energiafhængighed af Rusland skal mindskes; og v) diplomatiske bestræbelser skal fortsætte, men må ikke være naive.

De seneste måneder har dog vist, at budgetforøgelser og troppeforskydninger ikke fører til ændringer i hverken politiske reflekser eller strategiske kulturer. Den tyske forsigtighed i spørgsmål med en militær dimension, og særligt hvis den kan tolkes som offensiv, skinner før som siden igennem i landets interne debat. Tyske analytikere har ikke uden grund beskrevet forandringerne som et paradigmeskifte i ’slow-motion’.

Men samtidig er det også centralt at bemærke, hvordan flere udviklinger i tysk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitisk tænkning og handling allerede var sat i bevægelse inden Ruslands militære overfald på Ukraine. Mens nogle af ’Zeitenwende’-processerne utvivlsomt er blevet accelereret af den russiske fremfærd, har de seneste måneders debatter ligeledes blotlagt flere af de strukturelle tilpasningsudfordringer, som Tyskland før som siden er konfronteret med.

Territorialforsvarets nye og gamle primat

Særbevillingen til forbundsværnet på 100 milliarder euro stod i Scholz’ tale frem som den mest signifikante udmelding til det hjemlige publikum og internationale partnere. Trods skepsis blandt de antimilitaristiske fløje hos socialdemokraterne (SPD) og de Grønne – der sammen med det liberale FDP danner Tysklands stadig nye trepartisregering – samt kritik fra de nyslåede konservative oppositionspartier CDU/CSU, lykkedes det i juni 2022 at samle et uvant bredt parlamentarisk flertal. Opbakningen fra CDU/CSU var nødvendig for at forankre særbevillingen i en påkrævet forfatningsændring. Uden en sådan ændring ville den forfatningsbestemte maksimalgrænse for det årlige finanslovsunderskud ellers have blokeret for den enorme kapitaltilførsel til forbundsværnet.

I de berlinske regeringskontorer er der tilfredshed med signalgivningen om Tysklands øgede beredvillighed til at sikre både eget og NATO’s territorialforsvar, også igennem øget støtte til NATO’s østlige flanke. Samtidig er bevidstheden om, at NATO’s europæiske søjle skal styrkes yderligere, på ingen måde ny. Tyskland begyndte allerede at hæve sine forsvarsudgifter i kølvandet af de russiske krænkelser af ukrainsk territorium i 2014 og usikkerhederne om Trump-administrations vedkendelse til NATO’s artikel 5. I tidsrummet 2014-2021 steg de tyske forsvarsudgifter fra 1,15% til 1,49% af BNP, hvilket stadig er væsentligt mindre niveau end andre store NATO-lande, men lidt højere end eksempelvis Danmarks (figur 1).

De seneste måneders debat om de tilførte midlers rækkevidde har sat et politisk projektørlys på de strukturelle og finansielle udfordringer, som forbundsværnet længe har stået over for. Særbevillingen og fremtidige øgede forsvarsudgifter forventes derfor først og fremmest at stoppe åbenlyse huller i Tysklands militære strukturer. Det er endnu ikke besluttet, hvordan midlerne konkret skal anvendes, og forbundsværnets ønskeliste er lang. Mange forsvarsprojekter har allerede i flere år været i planlægningsstadiet, men indtil videre uden tilstrækkelig finansiering. Forbundsværnets begrænsninger på materielsiden er særligt blevet tydeliggjort i de seneste måneders offentlige diskussioner om Tysklands levering på kansler Scholz’ løfte om våbenleverancer til Ukraine. Her har man måtte erkende, at forbundsværnets beskedne materiel- og ammunitionslagre endnu ikke har muliggjort leverancer i et omfang, som man kunne have ønsket sig. Den tyske regering taler derfor om øget ”udrustning” fremfor øget ”oprustning” – et budskab, der også er nemmere at sælge til den tyske offentlighed.

Læren fra Afghanistan og Mali

I Berlin lægges der ikke skjul på, at det øgede fokus på styrkelsen af det tyske territorialforsvar over tid kan føre til en lavere udsendelsesgrad af forbundsværnet i større udlandsmissioner. Den i forvejen voksende tyske skepsis over for en aktiv anvendelse af forbundsværnet, især i ’out-of-area’-indsatser i NATO-regi, vil formentlig kun blive styrket af en kommende undersøgelseskommission, som skal kortlægge de civile og militære erfaringer fra Afghanistan-indsatserne, samt en yderligere parlamentarisk undersøgelse af den kaotiske evakuering fra Kabul i august 2021.

Fremtidig tysk deltagelse i udlandsmissioner vil derfor blive foretrukket i rammerne af EU eller FN, ikke mindst i de tilfælde hvor indsatserne gavner det tysk-franske samarbejde i politisk eller operativt henseende. Sådanne hensyn blev senest understreget, da Forbundsdagen tidligere på året forlængede den tyske deltagelse i FN’s fredsbevarende mission i Mali MINUSMA samt EU’s træningsmissioner i Sahel-regionen. Mandatforlængelserne skete på trods af ophøret af den franskledede ’Operation Barkhane’ og den underliggende ’Task Force Takuba’, hvor bl.a. Frankrig og Danmark, grundet den skærpede sikkerhedssituation og de politiske udviklinger i Mali, i foråret måtte tilbagetrække sit militære personel fra landet. Idet den tyske forfatning (jf. artikel 24) ikke tillader forbundsværnets medvirken i missioner, der ikke baserer sig på et ”gensidigt kollektivt sikkerhedssystem” (som FN, EU og NATO), havde Tyskland blot understøttet Takuba politisk, men afholdt sig fra at bidrage med specialstyrker.

Men selvom også Tyskland i medio august 2022 måtte suspendere sit MINUSMA-engagement efter uenigheder med militærstyret i Bamako om nødvendige overflyvningstilladelser, er særligt tyske beslutningstagere med generel skepsis over for militære indsatser gennem ’coalition of the willing’-formater blevet bekræftet i, at retlige forhindringer i den tyske forfatning også fremover kan være en styrkeposition, når tyske prioriteter og interesser skal formuleres og forsvares.

Rusland, Kina og de geoøkonomiske afhængigheder

En markant del af fremtidige diskussioner om et tysk paradigmeskifte vil relatere sig til reduktionen af geoøkonomiske afhængigheder. Det er langsomt gået op for tysk politik og erhvervsliv, at to af de søjler som mange i Tyskland har set som bærende for de seneste årtiers økonomiske opgang – billig energi fra Rusland og store eksportmarkeder i Asien – også indebærer væsentlige sikkerhedspolitiske risici. Visse bevægelser har dog allerede i nogen tid peget i retningen af en justeret tysk tilgang til begge spørgsmål.

Som følge af regeringsskiftet i december 2021 blev særligt de Grønnes prioritet om at øge andelen af vedvarende energikilder frem for fossile brændstoffer som kul, olie og gas allerede forankret på den tyske udenrigspolitiske dagsorden. Men med den drastisk skærpede EU-sanktionspolitik, Ruslands markante reduktion af gasleverancer og tyske hensigtserklæringer om på kort sigt at ville afkoble sig fra det russiske energimarked, er denne proces både blevet accelereret og udfordret markant. Med den aftagende adgang til russisk naturgas – der blandt andet fra den planlagte gasrørledning North Stream II havde været udset til at spille rollen som ’broteknologi’ til en tysk grøn energiomstilling – er diskussioner om øget behov for brug af kul- og atomkraft, og dermed realismen i de tyske klimamål, igen blusset op.

Allerede i den nye regerings koalitionsaftale havde man udstukket ønsket om en ny tysk Kina-strategi. Strategien, der ventes til efteråret, må forventes at blive kendetegnet af en hårfin balance mellem særligt de Grønnes kritik af Kinas forhold til menneskerettigheder og folkeret på den ene side, og SPD’s ønske om at fastholde et differentieret billede af Beijings ageren i internationale forhold på den anden side. Den uvisse sikkerhedspolitiske udvikling i forhold til Taiwan komplicerer kun denne situation yderligere. Tysk erhvervsliv har i de seneste år også skærpet sit kritiske syn på Kina, om end de stemmer, der plæderer for en øget afkobling fra det kinesiske marked, nok vil blive overdøvet af dem, der blot taler om øget diversificering. Også her vil et tysk paradigmeskifte forløbe langsomt.

Danske interesser på spil

Både i den tyske offentlighed og blandt internationale partnere som Danmark er der fortsat en forventning om, at de seneste måneders mudrede ’Zeitenwende’-debatter snart kondenseres til en klar og forståelig retning for Tysklands fremtidige udenrigspolitiske handlen. Det bør derfor særligt være i dansk interesse at følge udarbejdelsen af den nye tyske nationale sikkerhedsstrategi, der – som den første af sin slags – formentlig vil se dagens lys omkring årsskiftet 2022/2023. Med sikkerhedsstrategien får Scholz-regeringen en yderligere mulighed for at præsentere et mere tydelig, prioriteret og samtænkt bud på, hvordan Europas største land vil præge og øge sin modstandskraft i en verden under hastig forandring.

Særligt afgørende bliver her, om Berlin for alvor tør at prioritere skarpt mellem rækken af diplomatiske, militære, udviklingspolitiske, humanitære, klimapolitiske og handelspolitiske værktøjer, som en stærkt udfordret tysk økonomi i fremtiden næppe vil have mulighed for at vægte lige højt. Besparelser er allerede blevet annonceret. Danmark samarbejder tæt med Tyskland i alle disse spor. Prioriteringen i Berlin vil derfor også påvirke handlingsrummet i København. Men kritikere formoder allerede nu, at sikkerhedsstrategien vil opridse flere spørgsmål end svar. Meget tyder derfor på, at Danmark og andre partnere også i fremtiden må leve og samarbejde med et Tyskland, hvor forandringer sker i ’slow-motion’ fremfor ’fast forward’.