DIIS Comment
Udviklingsbistanden kan ikke reducere terrortruslen i Danmark!
Danske politikere er tilsyneladende enige om, at udviklingsbistanden kan skabe større sikkerhed for danskere i Danmark. Argumentet er, at terrortruslen kan reduceres ved, at Danmark investerer i fattigdomsbekæmpelse og stabilisering af urolige områder. Men der er ingen dokumentation for argumentet, og det bygger på tvivlsomme antagelser. Samtidig bidrager påstanden til endnu en gang at skrue forventningerne til udviklingsbistanden op i et leje, som den ikke kan indfri
30. august 2011
I regeringens udviklingspolitiske strategi kædes bistanden sammen med "vores egen sikkerhed og frihed", og i "Fred og Stabilisering" fra september 2010 hedder det for eksempel, at konsekvenserne af politisk ustabilitet kan være: "kriminalitet, flygtningestrømme, pres på ressourcerne og spredning af smitsomme sygdomme. I ekstreme tilfælde kan skrøbelige stater blive til fristeder for terrorister, der retter deres anslag mod os og vores demokrati".
I oppositionens "Fair løsning 2020" ses støtte til "civilsamfundet, demokrati- og rettighedsbevægelser, opbygning af retsvæsen og offentlige institutioner, partisamarbejde, opbygning af en fri presse og dannelse af alliancer med erhvervslivet" i Nordafrika som en måde, hvorpå udviklingsbistand kan bruges til at "fremme Danmarks langsigtede sikkerhedspolitiske interesser – herunder forebyggelse af terrorangreb på dansk jord."
Såvel regering som opposition anser således lokal og regional destabilisering og deraf følgende migration som en potentiel trussel om terror, der kan sprede sig til Vesten og til Danmark. Og udviklingsbistanden præsenteres som et instrument til at løse disse udfordringer.
Påstanden om sammenhængen mellem udviklingsbistand og danskernes sikkerhed bygger imidlertid på tre antagelser, som er yderst tvivlsomme:
International terror, radikalisering og fattigdom
Forestillingen om, at der en direkte sammenhæng mellem på den ene side mangel på udvikling og fattigdom og på den anden radikalisering og terrorisme forekommer umiddelbar oplagt, når man ser på situationen i Pakistan, Yemen og Somalia. Alle tre steder har al-Qaeda eller grupper med mere eller mindre tæt tilknytning til al-Qaeda opereret i årevis. Alvorlige forsøg på terrorisme i Europa og USA er ligeledes udgået fra områder i de tre lande.
En lidt nøjere analyse viser dog hurtigt, at der langtfra er en direkte sammenhæng mellem mangel på udvikling og terrorisme. For det første kan man pege på, at meget af den terrorisme, Europa har været ramt af både i 1970'erne og 1980'erne og i det seneste årti, er gennemført af personer, der både havde adgang til ressourcer, ofte havde uddannelse, nogle endda høj uddannelse, og adskillige var faktisk velintegrerede på arbejdsmarkedet.
For det andet er der meget store områder i udviklingslande præget af dyb fattigdom, mangel på uddannelsesinstitutioner og skoler og elendig infrastruktur, hvor man nok ser vold og kriminalitet (dog ikke altid), men sjældent terrorisme og endnu sjældnere terrorisme, der retter sig mod Europa og USA. Der således intet belæg for en direkte sammenkædning mellem fattigdom og terrorisme.
Men kan fattigdom og mangel på uddannelse og skoler, således som vi ser det i områder af Pakistan og på Afrikas Horn, udgøre en slags grobund for terrorisme? I hvert fald ser man jo både i Pakistan, Yemen og Somalia, at der rekrutteres personer til terrorisme i disse områder. Svaret er, at det ikke er fattigdommen i sig selv og manglen på skoler, der fører til terrorisme og radikalisering. Men problemerne kan udnyttes af militante grupper, der er blevet radikaliseret i de lokale politiske konflikter ofte mellem lokalområder og en central stat, der forsøger at kontrollere de pågældende områder. I sådanne konflikter, f.eks. i Pakistan og Afghanistan, ser vi, at militante grupper kan rekruttere og mobilisere lokalbefolkningen i konfrontationen mellem staten og evt. en udefrakommende invasionsstyrke.
Men vi har også set, at de samme grupper kan rekruttere og mobilisere i eksilsamfund, der befinder sig i moderne udviklede, rige og demokratiske samfund, hvor mulighederne for de enkelte individer er helt anderledes store og gunstige. Det er med andre ord helt andre og i højere grad politiske faktorer, der er baggrund for organisering af terrorisme, end det er fattigdom og mangel på udvikling. Som Samuel Huntington allerede i 1968 dokumenterede i sin bog om politiske forandringsprocesser i udviklingslande (Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale Univ. Press), kan udvikling i sig selv skabe grobund for terrorisme, fordi grupper, der på grund af udsigten til udvikling har forventninger om bedre velstand og større indflydelse i udviklingsprocesser, kan føle sig tilsidesat og gribe til politisk vold. Udviklingsbistand er derfor i sig selv ikke noget sikkert og godt instrument til at bekæmpe terrorisme, der i meget højere grad næres af politiske konflikter end af fattigdom og mangel på udvikling.
Migration, terror og bistand
Migration fra skrøbelige stater kædes ofte sammen med kriminalitet, destabilisering og i nogle tilfælde radikalisering og terrorisme. I en globaliseret verden er det rimeligt at antage, at politisk og økonomisk destabilisering ofte har konsekvenser ud over det lokale niveau og at tænke i regionale og globale tiltag, der kan bidrage til stabilisering og udvikling. Det er imidlertid et problem, hvis migration automatisk sammenkædes med destabilisering og radikalisering.
Først og fremmest leder det nemt til konklusionen, at radikalisering og terrorisme skyldes eller udløses af migration. Dette beror på en misforstået opfattelse af migration som en afvigelse fra det normale og som en spredningsmekanisme for forskellige samfundstrusler. Følgeslutningen bliver ofte en opfattelse af, at radikalisering og terrorisme bør bekæmpes gennem begrænsning af migration, om muligt støttet af bistandsmidler. En sådan kobling ses bl.a. gennem støtte til såkaldt migration management i migranters oprindelses- og transitlande, hvor udviklingsbistand ofte betinges af modtagelse af afviste asylansøgere eller andre udviste eller "repatrierede" migranter.
Et andet problem er den underlæggende præmis at "kuren" mod migration er mere udvikling. Denne opfattelse overser, at migration i mange sammenhænge udgør etablerede sociale, økonomiske og kulturelle praksisser – f.eks. i respons til vanskelige socioøkonomiske vilkår. Ligeledes overser den de mange forskellige måder, hvorpå migration bidrager til udvikling, måder, der rækker fra overførsler af penge, resurser og teknologier til nye perspektiver på verden – f.eks. i forhold til demokratiske processer. Endelig er det en udbredt misforståelse, at mere udvikling fører til mindre migration. Ja, stabilisering mindsker konfliktrelateret migration og ja, øget socioøkonomisk udvikling fører til øget indvandring i de pågældende lande, men ofte også til opblomstring af andre former for mobilitet på tværs af grænser – f.eks. arbejds- og uddannelsesmigration.
Dette skyldes blandt andet., at langdistancemigration lettes af økonomiske og uddannelsesmæssige resurser, der både kan fremme og realisere ambitioner om international migration – f.eks. ved at potentielle migranter kan få visum. I et helt generelt perspektiv er der netop mest international migration fra mellemindkomstlande snarere end fra de fattigste (eller rigeste) lande. Ligeledes gælder det for både fattige og mellemindkomstlande, at det sjældent er de fattigste i befolkningerne, der udvandrer til de rige lande – herunder til Danmark – men typisk de relativt velstillede. Det har således ikke bund i virkeligheden at tro, at fattigdomsbekæmpelse kan reducere migration. Tværtimod kan en vellykket fattigdomsbekæmpelse – udover at skabe bedre forhold lokalt – give grobund for migrationsformer, der kan bidrage til lokal og regional udvikling.
Udviklingsbistand, fattigdom og konflikt
Dansk og international udviklingsbistand er de senere år i stigende grad blevet kanaliseret mod de såkaldt skrøbelige stater. Det er meget forskellige lande, som dog typisk er præget af uroligheder og ikke har nogen stærk stat. Generelt er den voksende opmærksomhed omkring disse lande god, fordi udviklingsmulighederne for fattige mennesker her er rigtig håbløse.
Imidlertid antages det, at bistand til skrøbelige stater altid kan gøre en positiv forskel. Der er godt nok enighed om, at udviklingssamarbejdet i disse lande er vanskeligt og risikabelt, men med tilstrækkelig vilje og penge kan udlandet opnå resultater under selv de vanskeligste forhold, hedder det sig. Hverken i Danmark eller internationalt findes der en diskussion af minimumsbetingelser for, at udviklingsbistand kan skabe forbedringer.
Der er ikke desto mindre to fundamentale forudsætninger for effektiv bistand: For det første gælder det, at når den umiddelbare fremtid for et samfund eller et lokalt område er komplet uforudsigelig på grund af voldelige konflikter eller stærk politisk ustabilitet, så kan bistanden, der i sin natur søger at skabe resultater på mellemlangt og langt sigt, intet udrette. Samtidig kan bistanden meget sjældent undgå at blive part i stærke konflikter og risikerer så at gøre mere skade end gavn både ved at fastholde ustabiliteten og gennem uheldige konsekvenser for fattige mennesker.
For det andet skal modtageren have en grundlæggende interesse i at modtage bistanden. I nogle områder er befolkningen f.eks. af religiøse årsager imod bestemte udviklingsaktiviteter, og i nogle lande er den politiske ledelse f.eks. af ideologiske grunde imod udenlandsk indblanding. I sådanne situationer giver det ingen mening at levere udviklingsbistand, der nødvendigvis kræver lokal opbakning for at opnå bæredygtige resultater.
I mange skrøbelige stater kan bistanden godt gøre en positiv forskel, og det er derfor fornuftigt at bruge den dér. Men dansk bistand til skrøbelige stater bruges i stigende grad i områder som det sydlige Afghanistan, det vestlige Pakistan og dele af Somalia, hvor de nævnte betingelser ikke er til stede. Begrundelsen er ikke mindst at bistanden skal bidrage til "vores egen sikkerhed," men det er desværre udtryk for ønsketænkning.
I oppositionens "Fair løsning 2020" ses støtte til "civilsamfundet, demokrati- og rettighedsbevægelser, opbygning af retsvæsen og offentlige institutioner, partisamarbejde, opbygning af en fri presse og dannelse af alliancer med erhvervslivet" i Nordafrika som en måde, hvorpå udviklingsbistand kan bruges til at "fremme Danmarks langsigtede sikkerhedspolitiske interesser – herunder forebyggelse af terrorangreb på dansk jord."
Såvel regering som opposition anser således lokal og regional destabilisering og deraf følgende migration som en potentiel trussel om terror, der kan sprede sig til Vesten og til Danmark. Og udviklingsbistanden præsenteres som et instrument til at løse disse udfordringer.
Påstanden om sammenhængen mellem udviklingsbistand og danskernes sikkerhed bygger imidlertid på tre antagelser, som er yderst tvivlsomme:
- At fattigdom i ustabile lande fører til radikalisering, som igen fører til international terror.
- At migration fører til terrorisme, og at migration kan begrænses gennem udviklingsbistand.
- At udviklingsbistand på kort sigt kan bekæmpe fattigdom og skabe frie og åbne samfund hvor som helst.
Lad os tage antagelserne én ad gangen:
International terror, radikalisering og fattigdom
Forestillingen om, at der en direkte sammenhæng mellem på den ene side mangel på udvikling og fattigdom og på den anden radikalisering og terrorisme forekommer umiddelbar oplagt, når man ser på situationen i Pakistan, Yemen og Somalia. Alle tre steder har al-Qaeda eller grupper med mere eller mindre tæt tilknytning til al-Qaeda opereret i årevis. Alvorlige forsøg på terrorisme i Europa og USA er ligeledes udgået fra områder i de tre lande.
En lidt nøjere analyse viser dog hurtigt, at der langtfra er en direkte sammenhæng mellem mangel på udvikling og terrorisme. For det første kan man pege på, at meget af den terrorisme, Europa har været ramt af både i 1970'erne og 1980'erne og i det seneste årti, er gennemført af personer, der både havde adgang til ressourcer, ofte havde uddannelse, nogle endda høj uddannelse, og adskillige var faktisk velintegrerede på arbejdsmarkedet.
For det andet er der meget store områder i udviklingslande præget af dyb fattigdom, mangel på uddannelsesinstitutioner og skoler og elendig infrastruktur, hvor man nok ser vold og kriminalitet (dog ikke altid), men sjældent terrorisme og endnu sjældnere terrorisme, der retter sig mod Europa og USA. Der således intet belæg for en direkte sammenkædning mellem fattigdom og terrorisme.
Men kan fattigdom og mangel på uddannelse og skoler, således som vi ser det i områder af Pakistan og på Afrikas Horn, udgøre en slags grobund for terrorisme? I hvert fald ser man jo både i Pakistan, Yemen og Somalia, at der rekrutteres personer til terrorisme i disse områder. Svaret er, at det ikke er fattigdommen i sig selv og manglen på skoler, der fører til terrorisme og radikalisering. Men problemerne kan udnyttes af militante grupper, der er blevet radikaliseret i de lokale politiske konflikter ofte mellem lokalområder og en central stat, der forsøger at kontrollere de pågældende områder. I sådanne konflikter, f.eks. i Pakistan og Afghanistan, ser vi, at militante grupper kan rekruttere og mobilisere lokalbefolkningen i konfrontationen mellem staten og evt. en udefrakommende invasionsstyrke.
Men vi har også set, at de samme grupper kan rekruttere og mobilisere i eksilsamfund, der befinder sig i moderne udviklede, rige og demokratiske samfund, hvor mulighederne for de enkelte individer er helt anderledes store og gunstige. Det er med andre ord helt andre og i højere grad politiske faktorer, der er baggrund for organisering af terrorisme, end det er fattigdom og mangel på udvikling. Som Samuel Huntington allerede i 1968 dokumenterede i sin bog om politiske forandringsprocesser i udviklingslande (Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale Univ. Press), kan udvikling i sig selv skabe grobund for terrorisme, fordi grupper, der på grund af udsigten til udvikling har forventninger om bedre velstand og større indflydelse i udviklingsprocesser, kan føle sig tilsidesat og gribe til politisk vold. Udviklingsbistand er derfor i sig selv ikke noget sikkert og godt instrument til at bekæmpe terrorisme, der i meget højere grad næres af politiske konflikter end af fattigdom og mangel på udvikling.
Migration, terror og bistand
Migration fra skrøbelige stater kædes ofte sammen med kriminalitet, destabilisering og i nogle tilfælde radikalisering og terrorisme. I en globaliseret verden er det rimeligt at antage, at politisk og økonomisk destabilisering ofte har konsekvenser ud over det lokale niveau og at tænke i regionale og globale tiltag, der kan bidrage til stabilisering og udvikling. Det er imidlertid et problem, hvis migration automatisk sammenkædes med destabilisering og radikalisering.
Først og fremmest leder det nemt til konklusionen, at radikalisering og terrorisme skyldes eller udløses af migration. Dette beror på en misforstået opfattelse af migration som en afvigelse fra det normale og som en spredningsmekanisme for forskellige samfundstrusler. Følgeslutningen bliver ofte en opfattelse af, at radikalisering og terrorisme bør bekæmpes gennem begrænsning af migration, om muligt støttet af bistandsmidler. En sådan kobling ses bl.a. gennem støtte til såkaldt migration management i migranters oprindelses- og transitlande, hvor udviklingsbistand ofte betinges af modtagelse af afviste asylansøgere eller andre udviste eller "repatrierede" migranter.
Et andet problem er den underlæggende præmis at "kuren" mod migration er mere udvikling. Denne opfattelse overser, at migration i mange sammenhænge udgør etablerede sociale, økonomiske og kulturelle praksisser – f.eks. i respons til vanskelige socioøkonomiske vilkår. Ligeledes overser den de mange forskellige måder, hvorpå migration bidrager til udvikling, måder, der rækker fra overførsler af penge, resurser og teknologier til nye perspektiver på verden – f.eks. i forhold til demokratiske processer. Endelig er det en udbredt misforståelse, at mere udvikling fører til mindre migration. Ja, stabilisering mindsker konfliktrelateret migration og ja, øget socioøkonomisk udvikling fører til øget indvandring i de pågældende lande, men ofte også til opblomstring af andre former for mobilitet på tværs af grænser – f.eks. arbejds- og uddannelsesmigration.
Dette skyldes blandt andet., at langdistancemigration lettes af økonomiske og uddannelsesmæssige resurser, der både kan fremme og realisere ambitioner om international migration – f.eks. ved at potentielle migranter kan få visum. I et helt generelt perspektiv er der netop mest international migration fra mellemindkomstlande snarere end fra de fattigste (eller rigeste) lande. Ligeledes gælder det for både fattige og mellemindkomstlande, at det sjældent er de fattigste i befolkningerne, der udvandrer til de rige lande – herunder til Danmark – men typisk de relativt velstillede. Det har således ikke bund i virkeligheden at tro, at fattigdomsbekæmpelse kan reducere migration. Tværtimod kan en vellykket fattigdomsbekæmpelse – udover at skabe bedre forhold lokalt – give grobund for migrationsformer, der kan bidrage til lokal og regional udvikling.
Udviklingsbistand, fattigdom og konflikt
Dansk og international udviklingsbistand er de senere år i stigende grad blevet kanaliseret mod de såkaldt skrøbelige stater. Det er meget forskellige lande, som dog typisk er præget af uroligheder og ikke har nogen stærk stat. Generelt er den voksende opmærksomhed omkring disse lande god, fordi udviklingsmulighederne for fattige mennesker her er rigtig håbløse.
Imidlertid antages det, at bistand til skrøbelige stater altid kan gøre en positiv forskel. Der er godt nok enighed om, at udviklingssamarbejdet i disse lande er vanskeligt og risikabelt, men med tilstrækkelig vilje og penge kan udlandet opnå resultater under selv de vanskeligste forhold, hedder det sig. Hverken i Danmark eller internationalt findes der en diskussion af minimumsbetingelser for, at udviklingsbistand kan skabe forbedringer.
Der er ikke desto mindre to fundamentale forudsætninger for effektiv bistand: For det første gælder det, at når den umiddelbare fremtid for et samfund eller et lokalt område er komplet uforudsigelig på grund af voldelige konflikter eller stærk politisk ustabilitet, så kan bistanden, der i sin natur søger at skabe resultater på mellemlangt og langt sigt, intet udrette. Samtidig kan bistanden meget sjældent undgå at blive part i stærke konflikter og risikerer så at gøre mere skade end gavn både ved at fastholde ustabiliteten og gennem uheldige konsekvenser for fattige mennesker.
For det andet skal modtageren have en grundlæggende interesse i at modtage bistanden. I nogle områder er befolkningen f.eks. af religiøse årsager imod bestemte udviklingsaktiviteter, og i nogle lande er den politiske ledelse f.eks. af ideologiske grunde imod udenlandsk indblanding. I sådanne situationer giver det ingen mening at levere udviklingsbistand, der nødvendigvis kræver lokal opbakning for at opnå bæredygtige resultater.
I mange skrøbelige stater kan bistanden godt gøre en positiv forskel, og det er derfor fornuftigt at bruge den dér. Men dansk bistand til skrøbelige stater bruges i stigende grad i områder som det sydlige Afghanistan, det vestlige Pakistan og dele af Somalia, hvor de nævnte betingelser ikke er til stede. Begrundelsen er ikke mindst at bistanden skal bidrage til "vores egen sikkerhed," men det er desværre udtryk for ønsketænkning.
Regioner
Danmark
DIIS Eksperter
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Bæredygtig udvikling og regeringsførelse
Enhedsleder, seniorforsker
+45 3269 8695
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Udviklingsbistanden kan ikke reducere terrortruslen i Danmark!