Udsigter for EU’s udenrigstjeneste

Rådsbeslutningen, der i 2010 grundlagde den fælles udenrigstjeneste, som en af Lissabontraktatens helt store nyskabelser, indbefatter at udenrigsrepræsentanten skal foretage en evaluering af tjenestens organisation og funktion i midten af 2013. Den oprindelige idé med en sådan evaluering var, at den kunne adressere eventuelle svagheder og føre til ændringer af tjenestens retsakt, til gennemførelse inden en ny udenrigsrepræsentant og EU Kommission udpeges i 2014. I løbet af processen har den overvejende opfattelse dog været, at den siddende udenrigsrepræsentant, Catherine Ashton, ikke har ønsket en alt for ambitiøs rapport, der ville kræve nye forhandlinger, og tage fokus fra den sidste del af hendes embedsperiode.

Som ventet byder rapporten ikke på nogen uforudsete omvæltninger. I stedet dækker den bredt og deler sine anbefalinger op i kortsigtede, som kan gennemføres snarest uden en ændring af retsakten, og en række mere langsigtede, der foreslås behandlet som en del af tiltrædelsen af den nye EU ledelse i 2014.

Rapporten peger på nødvendigheden af at strømline tjenestens organisationsstruktur, herunder en reduktion af de øvre niveauer og en forenkling af selve opbygningen af organisationen. Tjenesten blev grundlagt ved en en bloc-overførsel af personale fra Kommissionen og Rådssekretariatet, suppleret af få nye stillinger besat af diplomater fra medlemslandene. At opsætte en tjeneste fra bunden med ansatte fra så forskellige organisationskulturer har krævet en udvidet ledelse, som ifølge rapporten kan reduceres i fremtiden. Ligesådan kan man med fordel strømline organisationsstrukturen, som nu består af otte afdelinger, der dækker geografiske og tematiske områder. Et andet vigtigt aspekt, som rapporten påpeger, er nødvendigheden af i fremtiden at integrere sikkerheds- og forsvarsdimensionen af tjenesten bedre med resten af afdelingerne. Som det er nu, eksisterer den uafhængigt af den ellers horisontale opbygning og har intet link til de andre afdelinger. I fremtiden vil en strømlining af organisationsstrukturen, herunder en bedre integration af forsvarsafdelingen, med klarere kommandoveje og færre hierarkiske niveauer ikke blot spare på tjenestens få ressourcer, men også føre til en samlet styrkelse af tjenesten som helhed.

Ydermere kræver rapporten, at udenrigsrepræsentantens rolle bliver taget op til fornyet diskussion. En af Lissabontraktatens helt store nyskabelser var, at udenrigsrepræsentanten fik ikke mindre end tre krævende jobs; som den høje repræsentant for udenrigspolitiske anliggender og sikkerhedspolitik, som næstformand for Kommissionen og som formand for Rådet, når det behandler udenrigspolitiske spørgsmål. Selvom fordelene ved at kombinere flere jobs i ét i teorien kan føre til en unik koordinerende rolle for udenrigsrepræsentanten, der gør det lettere for EU at agere samlet på den globale scene, har erfaringen i praksis vist, at arbejdsbyrden har været umulig at løfte for en enkelt person. Derfor er det nødvendigt at skabe en form for stedfortræderordning, og her byder rapporten ind med to løsningsmodeller. En løsning foreslår at formalisere og øge brugen af ad hoc-taskinger til det roterende formandskab, andre udenrigsministre fra medlemslandene, eller EU repræsentanter fx fra Kommissionen. Denne model er mest realistisk, da den ville kunne opnås inden for den eksisterende traktatsramme. Derudover har denne model den helt væsentlige fordel potentielt at kunne styrke linket mellem EU og det nationale niveau ved at uddelegere opgaver til formandsskabet, der efter lissabontraktaten ikke længere har nogen formel rolle i EU udenrigspolitik, ligesom den kan styrke forholdet til Kommissionen ved at øge samarbejdet med de relevante Kommisærer. Den alternative løsning er at etablere en politisk udpeget stedfortræder for udenrigsrepræsentanten. Hvor denne model ville have en stærk politisk og symbolsk værdi, vil den dog også være betydelig mere kompleks at få realiseret i institutionelle termer, da der ikke eksisterer nogen klar basis for etableringen af en sådan position i traktaten. Rapporten foreslår at denne ændring, hvad enten man beslutter sig for den ene eller den anden model, bør fremskydes til tiltrædelsen af den nye kommission i næste periode.

Rapporten fremhæver også fordelene ved de nye EU-delegationer og behovet for at åbne yderligere delegationer i dele af verdenen hvor EU endnu ikke er repræsenteret. Med Lissabontraktaten blev EU’s ca. 140 delegationer, der før eksisterede som en del af EU Kommissionen, lagt ind under udenrigstjenesten og fik i øvrigt sin rolle betydeligt udvidet. Selvom overgangen er forløbet ganske glat, er der nogle væsentlige mangler i bestemmelserne for delegationerne, som man må søge at løse inden for en nær fremtid (for eksempel mht. budgetledelse, hvor der eksisterer separate budgetter for Kommissions-ansatte og udenrigstjenesten). Herudover fokuserer rapporten på det enorme potentiale, delegationerne besidder, og foreslår, at man søger at udvide samspillet mellem EU-ambassaderne og de nationale diplomatier. Styrket af den svære økonomiske kontekst der for de fleste medlemslande har medført nedskæringer i finansieringen af nationale udenrigspolitiker, har tjenesten og medlemslandene en delt interesse i at videreudvikle det lokale samarbejde i tredjelande både ift. politiker og praktiske foranstaltninger. Nye samarbejdsformer kan være samlokalisering, hvor medlemslandenes ansatte udstationeres på EU-ambassader, fælles missioner til tredjelande og samfinansiering af forskellige projekter i tredjelande eller medlemslande. Der er allerede en række (om end få) eksempler på, at dette kan fungere rigtig godt i praksis, f.eks. Spaniens placering af en national diplomat ved EU-delegationen i Yemen, som har sparet det nationale budget ca. €500.000. Det foreslås også, at man går videre med at debattere nye områder, som kan varetages af EU-ambassaderne, herunder en øgning af tjenestens muligheder på det konsulære område.

Udover disse tre områder diskuterer rapporten en række andre problematikker og dertil hørende løsninger, fx behovet for en øget koordination af EU's krisehåndteringsstrukturer, en styrkelse af tjenestens strategiske kunnen samt et øget og bedre samarbejde med Kommission. Selvom Ashton med evalueringen altså ikke formår at få gennemført ændringer i retsakten inden en ny udenrigsrepræsentant og Kommission træder til i 2014, er rapporten en vigtig retningspil for, hvilken vej det kommer til at gå for den fælles udenrigspolitik i de kommende år. Set ud fra et sådant perspektiv yder rapporten en omfattende gennemgang og foreslår ambitiøse muligheder for styrkelsen og videreudviklingen af den fælles udenrigspolitik.