Sydøstasien er klemt mellem et selvhævdende Kina og et fodslæbende USA

For 50 år siden delte Den Kolde Krig Sydøstasien i pro- og antikommunistiske lejre, og stormagternes rivalisering havde store menneskelige konsekvenser for befolkningerne i blandt andet Cambodja, Laos og Vietnam. I dag er Sydøstasien genstand for en ny stormagtsrivalisering, denne gang mellem USA og Kina, der udspiller sig både sikkerhedspolitisk i det Sydkinesiske Hav og på det økonomisk område.

De ti sydøstasiatiske lande udgør tilsammen verdens femtestørste økonomi og repræsenterer mere end 650 millioner indbyggere. De er samlet i den sydøstasiatiske sammenslutning, ASEAN, som er en mellemstatsligt regional organisation med særligt fokus på at styrke den økonomiske integration mellem landene. ASEAN omfatter både et-partistater (Vietnam, Laos og til dels Cambodja), et absolut monarki (Brunei), lande, hvor militæret reelt sidder på magten (Thailand og Myanmar), og en række lande, der er mere eller mindre demokratiske (Malaysia, Singapore, Indonesien og Filippinerne).

Xi Jinpings regionale ambitioner

Siden Xi Jinping kom til magten i 2013, har ingen anden region mærket Kinas opstigning og indflydelse stærkere end Sydøstasien. Særligt på det sikkerhedspolitiske område har Kinas aggressive håndhævelse af territoriale krav i Det Sydkinesiske Hav skabt utryghed blandt mange af ASEAN-landene.

Kinas krav i Det Sydkinesiske Hav falder inden for den såkaldte ”9-dash-linje”, hvor Kina gør krav på 70 pct. af havet, fra Taiwan i nord til Malaysia i syd. Et krav, der afvises af alle nabolandene, og som blev underkendt af Permanent Court of Arbitration i 2016. Permanent Court of Arbitration er en mellemstatslig organisation der bl.a. løser tvister, der opstår som følge af internationale aftaler mellem medlemsstater. Alligevel fortsætter Kina med at udbygge øer og sandbanker i området med landingsbaner, militære installationer og havne.

Xi Jinping satte i 2013 turbo på ”Silkevejsprojektet”, eller Belt and Road Initiative (BRI), og siden har Kina knyttet ASEAN-landene økonomisk tættere til sig. Både gennem øget samhandel og investeringer, men også ved at bidrage til en opgradering af landenes infrastruktur.

BRI er et kludetæppe af projekter, der breder sig fra Asien til Europa. I Sydøstasien har projekterne været motiveret af et kinesisk ønske om at få kontrol over nærområdet og sikre sig adgang til Det Indiske Ocean. Kina har eksempelvis igennem årtier haft et ønske om at få kontrol over en havn på Myanmars vestkyst, som kan give adgang til netop Det Indiske Ocean og dermed reducere landets sårbarhed i forhold til de eksisterende søruter.

I dag transporteres 80 pct. af Kinas import af olie og gas og det meste af handelen med varer gennem det konfliktfyldte Sydkinesiske Hav og det smalle og stærkt trafikerede Malacca-stræde. Derfor arbejder Kina intenst på at anlægge veje, jernbaner og olie- og gaslinjer fra Kunming til Myanmars vestkyst. Kontrollen over en dybvandshavn i Myanmar vil samtidig give Kina anløbsplads for den kinesiske flåde og ændre sikkerhedsarkitekturen omkring Det Indiske Ocean.

Flere af BRI-projekterne har også bidraget til at åbne Kinas landegrænser til nabolandene Myanmar og Laos samt udbygge infrastrukturen i Cambodia. Jernbanenet, veje, olie- og gaslinjer samt økonomiske specialzoner forbinder nu flere af landene med Kina, og første etape af en planlagt højhastigheds-togbane fra Kunming i det sydvestlige Kina til Singapore blev åbnet i Laos hovedstad, Vientiane, i slutningen af 2021.

Der har været en del international kritik af BRI, men for flere af de sydøstasiatiske lande har projekterne bidraget til udvikling af nødvendig infrastruktur, og i forhold til finansiering har landene, bortset fra Japan, ikke haft reelle alternativer til BRI. De risici, der er forbundet med BRI-finansiering, såsom øget gældsætning og manglende miljøhensyn, er af landene blevet opvejet af fordelene.

På handelsområdet lykkedes det Kina at sætte sig i spidsen for verdens største handelsaftale, det regionale økonomiske partnerskab, RCEP, i 2020. Aftalen omfatter alle 10 ASEAN-lande samt Australien, Japan, Sydkorea og New Zealand. Dermed fik Kina en komparativ fordel i forhold til USA, som ikke deltager i nogen af de centrale regionale handelsaftaler.

Samlet set har de sydøstasiatiske lande siden Xi Jinpings tiltræden været vidne til, hvordan Kinas økonomiske diplomati aggressivt har forfulgt udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser i sit nærområde. Det har skabt bekymring og skepsis om Kinas motiver og udgør baggrunden for den ambivalente holdning, ASEAN-landene har overfor den voksende stormagt mord nord.

Amerikansk slingrekurs sænker Sydøstasiens forventninger

Den kinesiske fremmarch i Sydøstasien det sidste årti er faldet sammen med en usammenhængende og slingrende amerikansk politik, som bidrog til, at USA mistede indflydelse i regionen. Præsident Obama lancerede i 2011 sin Pivot to Asia (drejning mod Asien), der både var rettet mod at styrke USA’s sikkerhedspolitiske tilstedeværelse i Asien, men samtidig skulle fremstå som et troværdigt økonomisk alternativ til Kina. Obamas Asien-politik kørte imidlertid fast i en stribe af konflikter – bl.a. Syrien, Iran og bekæmpelsen af ISIS.

Det mest konkrete resultat af Obamas orientering mod Asien var udarbejdelsen af den transpacifiske handelssaftale (TPP), der omfattede 12 lande omkring Stillehavet. Aftalen var rettet mod at forene de store økonomier omkring Stillehavet udenom Kina, og den var færdigforhandlet, da Trump tiltrådte.

Under valgkampen i 2016 havde Hilary Clinton taget afstand fra aftalen og dermed undermineret Obama, og som en af sine første handlinger i Det Hvide Hus trak Trump USA ud af aftalen. De asiatiske partnere følte sig – efter årelange forhandlinger – svigtet af amerikanerne på målstregen. Det blev ikke bedre af, at Trump optrappede handelskrigen mod Kina de følgende år, men i øvrigt ikke prioriterede det øvrige Asien, bortset fra de spektakulære møder med Kim Jong-un.

Da Biden trådte til, var relationerne med Sydøstasien derfor på et lavpunkt. USA havde sat sig selv uden for de regionale handelsaftaler, og der var ikke udsigt til, at der kunne indgås nye handelsaftaler med en særdeles skeptisk kongres. Samtidig stod den nye administration over for et Sydøstasien, der var usikker på USA’a sikkerhedspolitiske prioriteringer.

Biden-administrationen har, med få undtagelser, fastholdt Trumps linje på handelsområdet, men også forsøgt at genoplive Obamas ønske om et øget fokus på Asien. Da Biden-administrationen i sidste måned rullede den røde løber ud for de ti ASEAN-lande (minus Myanmar) i Washington, var hovedformålet da også at genetablere tilliden på højeste niveau efter flere års amerikansk nedprioritering af regionen.  

De konkrete resultater af topmødet var beskedne, og topmødet viste, at parterne har urealistiske forventninger til hinanden. På en række områder ønsker de ting, som den anden part ikke vil eller kan levere på. Mødet understregede uenighederne i forhold til Rusland, og menneskerettighedssituationen i regionen. Samtidig blev det klart, at USA af indenrigspolitiske årsager ikke kan opfylde ASEAN-landenes ønske om udvidet markedsadgang.

Selve afholdelsen af mødet, midt under Ukraine-krisen, var et signal til landene om, at USA stadig har et øje på ASEAN, men topmødet formåede ikke at fjerne ASEAN-landenes usikkerhed om USA’s reelle prioriteringer i forhold til Indo-Pacific-området.

Biden-administrationen har da også haft større fokus på at styrke den sikkerhedspolitiske dialog med Australien, Indien og Japan, i den såkaldte Quadrilateral Security Dialogue (Quad), end samarbejdet med Sydøstasien.

Få dage efter ASEAN-topmødet præsentererede Biden den længe ventede nye politik for det økonomiske samarbejde i Indo-Pacific-området (IPEF) på et møde med de øvrige Quad-lande. IPEF kommer 5 år efter, at USA trak sig fra TPP. Udspillet er et forsøg på at lancere et alternativ til den kinesiske fremmarch på det økonomiske område og de regionale handelsaftaler.

Begejstringen blandt deltagerlandene var imidlertid til at overse. 13 asiatiske lande, heraf syv ASEAN-lande, sagde ja til at deltage i drøftelser af en løst defineret ramme uden reel substans. De fleste af landene skrev under, fordi det var omkostningsfrit og uden forpligtelser. De havde hellere set USA vende tilbage til CPTTP, som TPP hedder i dag.

Aftalen kompenserer hverken for USA’s manglende deltagelse i de regionale handelsaftaler eller opfylder ASEAN-landenes ønske om udvidet markedsadgang. Det amerikanske udspil kommer (for) sent og udgør ikke et seriøst alternativ til Kinas økonomiske diplomati, men set i lyset af den indenrigspolitiske situation i USA er der tale om ”det muliges kunst”.

Biden kan indhente det tabte

Verdens økonomiske og sikkerhedspolitiske tyngdepunkt vil de kommende år rykke mod Indo-Pacific, for det er her, stormagtsrivaliseringen mellem USA og Kina først og fremmest vil udfolde sig. Sydøstasien vil forblive et regionalt brændpunkt, da det Sydkinesiske Hav, sammen med Taiwan, er det sted, hvor der er størst risiko for, at USA og dets allierede kan blive trukket ind i en konflikt med Kina.

Det er værd at erindre, at Kina ikke har nogen strategiske partnere af betydning i Indo-Pacific, når man ser bort fra Rusland. Det giver plads til, at USA kan indhente noget af det ”tabte årti” med den rette kombination af økonomiske incitamenter, øget sikkerhedspolitisk tilstedeværelse, og diplomatiske færdigheder.  

På det diplomatiske område er det vigtigt, at USA og allierede holder sig for øje, at de sydøstasiatiske lande ikke ønsker at være en del af det dominerende narrativ om rivaliseringen mellem USA og Kina som en kamp mellem demokratier og autokratier.

De fleste af landene finder den amerikanske retorik overfor Kina konfrontatorisk, men ønsker hverken at være en del af Xi Jinpings ”Fællesskab af fælles skæbne” eller en amerikansk ledet koalition af stater, der sigter mod en mere klassisk inddæmning eller afkobling af Kina.

USA og dets allierede har en lang række fælles interesser med de sydøstasiatiske lande, herunder omkring fri og åben sejlads, klima, regelbaseret internationalt samarbejde, teknologi mv., og en ubalanceret værdibaseret tilgang risikerer at føre til, at samarbejdet sander til.

På det sikkerhedspolitiske område forsøger Biden at imødegå Kinas oprustning og fortsatte modernisering af sit forsvar gennem øget amerikansk tilstedeværelse og allianceopbygning i regionen. På handelsområdet er det ikke realistisk, at USA kan levere på regionens store ønske om udvidet markedsadgang med den nuværende skepsis i den amerikanske kongres. Derimod kan USA på det økonomiske område bidrage til genopbygningen af de sydøstasiatiske landes økonomier efter COVID-19. Pandemien har tæret hårdt på alle landenes økonomier, og Sydøstasien ser gerne øget amerikansk bistand og investeringer til at imødegå den økonomiske afmatning og (gen)skabe arbejdspladser.

ASEAN-landene lægger ikke skjul på, at de gerne ser et mere aktivt og synligt USA i Sydøstasien. De ser et stærkt samarbejde med USA på det sikkerhedsmæssige- og økonomiske område som en forudsætning for, at de kan balancere relationen til Kina. Men erfaringerne med den kuldsejlede handelsaftale og fire år med Trump har dæmpet de sydøstasiatiske landes forventninger til, hvad USA kan levere. Frygten for, at USA kører fast i kriser andre steder, som under Obama, spøger stadig hos ASEAN-landene, og med mindre end to år til, at en ny valgkamp skydes i gang i USA, frygter de, at slingrekursen vil fortsætte på den anden side af valget.