Den nye kamp mod proliferationsfinansiering

Det danske erhvervsliv skal bidrage til denne indsats. Politiets Efterretningstjeneste er ved at udarbejde den første Nationale Risikovurdering af Proliferationsfinansiering. Det er startskuddet på en proces, som vil føre indsatsen mod proliferationsfinansiering ud i et stort antal forpligtede enheder. Der venter de forpligtede enheder et vanskeligt men særdeles vigtigt arbejde.

En stor del af det danske erhvervsliv bliver snart mødt af et krav om at bidrage til at forhindre spredningen af masseødelæggelsesvåben (nukleare, biologiske og kemiske våben). Baggrunden er en ny international indsats mod såkaldt proliferationsfinansiering. Indsatsen er iværksat af The Financial Action Task Force [FATF], en mellemstatslig organisation hvis medlemslande alle har indvilget i at lade en del af deres politikker på det finansielle område blive evalueret af FATF.  

Der kan synes langt fra dansk erhvervsliv til spredningen af masseødelæggelsesvåben. Der er givetvis også en opgave for danske myndigheder og brancheorganisationer i at få udbredt kendskabet til den kommende lovgivning og baggrunden for den. Det er oplagt, at indsatsen mod proliferationsfinansiering kan være skrøbelig på grund af en manglende forståelse af udfordringens karakter. Men udviklingen af for eksempel atomvåben kræver adgang til meget avanceret teknologi, som kun få stater vil kunne levere selv. De fleste stater skal altså købe den nødvendige teknologi på forskellige markeder, og disse køb skal finansieres. Hvis en stat skal holde sit arbejde med udviklingen af for eksempel atomvåben skjult – og måske endog importere uden om allerede eksisterende sanktioner – må den gennemføre et stort antal finansielle transaktioner på måder, som ikke tiltrækker opmærksomhed og afslører de reelle udvekslinger.

En dansk virksomhed kan på den måde uforvarende ende som eksportør af avanceret teknologi via en tilsyneladende helt legitim overførsel til en virksomhed, som i sidste ende og via komplicerede selskabsstrukturer er kontrolleret af en stat, som er i færd med at udvikle atomvåben. Betalingen for eksporten vil være sløret. Tilsvarende kan en dansk virksomhed ende som mellemled i en lang serie af finansielle transaktioner fra en stat, som ønsker at udvikle atomvåben, til et tredjeland med eksport af avanceret teknologi. Igen vil betalingen være sløret, og den danske virksomhed vil uforvarende bidrage til at gøre strømmen af transaktioner mindre gennemskuelig. Det er meget sandsynligt, at enkelte danske virksomheder vil blive (forsøgt) misbrugt til proliferation.

FATF har tidligere udarbejdet velkendte og omfattende anbefalinger i kampen mod hvidvask og terrorfinansiering. FATF’s anbefalinger betragtes som bindende af mange stater, og der er sjældent forsøg på at betvivle FATF’s status som standardsættende. Den danske lovgivning mod hvidvask og terrorfinansiering (”Hvidvaskloven”) er baseret på FATF’s standarder, som i et mellemled er udmøntet i direktiver fra Den Europæiske Union [EU], og på den måde er blevet formelt bindende for Danmark. Det samme vil være tilfældet med proliferationsfinansieringen, som er på vej ind i Hvidvaskloven.

FATF’s beslutning om at udarbejde anbefalinger, og dermed nye standarder, for indsatsen mod proliferationsfinansiering er et tydeligt tegn på den udfordring, som proliferation nu udgør. Da FATF blev etableret i 1989, skete det i høj grad på baggrund af et ønske om at svække den da hastigt voksende internationale narkotikahandel ved at forhindre, eller i det mindste besværliggøre, hvidvask af indtægterne fra denne handel. Senere opstod så et akut behov for at sætte ind mod de overførsler af midler, som ofte er med til at muliggøre forberedelsen og gennemførelsen af terroraktioner. Spredningen af masseødelæggelsesvåben er et tilsvarende alarmerende fokusområde. 

Udgangspunktet for indsatsen mod proliferationsfinansiering er en række målrettede økonomiske sanktioner fra De Forenede Nationers [FN] Sikkerhedsråd. Disse sanktioner er aktuelt rettet mod Nordkorea og dets atomvåbenprogram, og FN-medlemsstater er forpligtede til at iværksætte disse sanktioner. Iran var tidligere omfattet af tilsvarende FN-sanktioner og dermed FATF-anbefalinger, indtil disse sanktioner udløb i oktober 2023. Da sanktionerne mod Iran udløb, gled landet ud af FATF-anbefalingerne.

EU har dog valgt at fastholde sit fokus på både Nordkorea og Iran i sin indsats mod proliferation. Det vil derfor også være tilfældet med en kommende National Risikovurdering af Proliferationsfinansiering fra Politiets Efterretningstjeneste [PET], som sammen med andre danske myndigheder forbereder erhvervslivet på en opdateret lovgivning med nye krav. Fokusset på Nordkorea og Iran kan betragtes som en bunden opgave for nu, men det er sandsynligt, at listen over stater, som udgør en særlig udfordring i forhold til proliferationsfinansiering, allerede på kort sigt vil blive udvidet. Det drejer sig især om Rusland, som i februar 2024 blev mål for en 13. sanktionspakke fra EU på grund af sin uprovokerede aggression mod Ukraine i februar 2022 og således allerede er genstand for et omfattende EU-sanktionsregime.

Know Your Customer

Principperne for indsatsen mod proliferationsfinansiering vil som udgangspunkt være de samme, som er gældende for hvidvask og terrorfinansiering. Det gælder såvel anvendelsesområdet (defineret i Hvidvasklovens Kapitel 1, §1) som pligterne (blandt andet defineret i Hvidvasklovens Kapitel 2-6). Hvidvaskloven er et levende dokument, og det er meget sandsynligt, at listen over forpligtede (og dermed underretningspligtige) enheder løbende vil blive udvidet på samme måde som med de tilhørende pligter. Parallelt med dette vedtager EU forordninger, som er umiddelbart gældende for de forpligtede enheder. Det gælder også på Hvidvaskområdet. I januar 2024 præsenterede EU en ny hvidvaskpakke, som blandt andet udvider listen over forpligtede enheder via nye forordninger.

Indsatsen mod proliferationsfinansiering har hidtil været karakteriseret ved en håndhævelse af relevante FN-sanktioner. Det kommende regime vil være mere dynamisk og fremadrettet. I lighed med de øvrige elementer af Hvidvaskloven vil det tage udgangspunkt i en risikobaseret tilgang. Som grundlag for dette er PET blevet pålagt at udarbejde og løbende opdatere en National Risikovurdering. Risikovurderingen vil sætte rammerne for dels den nationale tilgang (”har vi det tilstrækkelige set-up til at håndtere risici?”), dels de forpligtede enheders pligter (”Hvor meget skal vi gøre – i såvel bredden som dybden?”).

De forpligtede enheder skal arbejde risikobaseret. Den enkelte enhed skal således identificere og vurdere egen risiko for at blive misbrugt til finansiering af proliferation. På denne baggrund skal den enkelte enhed have tilstrækkelige skriftlige politikker, forretningsgange og kontroller, hvis samlede karakter vil variere på tværs af de mange forpligtede enheder. Som ved hvidvask og terrorfinansiering er kundekendskabsprocedurer et helt centralt element.

En betydelig del af opgavekomplekset er velkendt for de forpligtede enheder på grund af deres erfaring fra indsatserne mod hvidvask og terrorfinansiering. Det vil lette såvel forståelsen af de nye krav som den løbende arbejdsbyrde. Men hvor indsatserne mod hvidvask og terrorfinansiering – groft sagt - har været rettet mod kriminelle netværk og terrorgrupper, vil indsatsen mod proliferationsfinansiering i høj grad været rettet mod stater. De har typisk en langt større kapacitet end de nævnte netværk og grupper og kan derfor manøvrere uden om sanktioner og andre indgreb på en helt anden måde.

Det kan for eksempel dreje sig om udstedelse af falske pas og dermed falske identiteter eller om oprettelse og blåstempling af frontvirksomheder og komplicerede selskabsstrukturer. Selv de mest omhyggelige kundekendskabsprocedurer kan her vise sig utilstrækkelige. Det vil være vanskeligt for alle forpligtede enheder at navigere i et risikobetonet miljø domineret af stater, og det vil naturligvis især være tilfældet for enheder med forholdsvis små complianceafdelinger.

Spredning af masseødelæggelsesvåben

Indsatsen mod proliferationsfinansiering kommer på et uhyre vanskeligt tidspunkt. Den amerikanske organisation The Bulletin of the Atomic Scientists justerede i 2023 viseren på deres berømte Dommedagsur til 90 sekunder i midnat. Panelet bag uret bekræftede denne justering i 2024. Viserens placering er et skøn for, hvor tæt vi er på en altødelæggende atomkrig, og viseren er aldrig sat tættere på midnat end nu.

Spændingsniveauet i det internationale system er tydeligvis steget dramatisk og mærkbart siden Ruslands uprovokerede aggression mod Ukraine i 2022. Det store antal sanktionspakker mod Rusland fra vestlig side herunder fra EU har tvunget Rusland til at befæste eksisterende samarbejdsrelationer og opsøge nye partnere især i Det Globale Syd. De ledende stater på såvel det globale som det regionale niveau positionerer sig meget aktivt i den stadig mere tilspidsede kamp om magt – og det gør de i forskellige konstellationer mod hinanden.

Som nævnt indtager Nordkorea og Iran særstillinger i indsatsen mod proliferationsfinansiering. Begge lande har styrket deres bånd til Rusland siden 2022 herunder med særdeles kontroversielle leverancer af våben til det russiske forsvar og dermed til Ruslands krig i Ukraine. Det er usandsynligt, at Rusland vil belønne Iran og Nordkorea med en direkte overførsel af atomteknologi. Som atommagt har Rusland som udgangspunkt en interesse i at begrænse spredningen af atomvåben – jo mere eksklusiv kredsen af atommagter er, jo større vil værdien af atomvåbnene være.

Rusland vil i stedet kunne hjælpe såvel Nordkorea og Iran som andre lande med at omgå eksisterende sanktioner og den kommende indsats mod proliferationsfinansiering. Som permanent medlem af FN’s Sikkerhedsråd vil Rusland tillige kunne yde beskyttelse mod yderligere tiltag fra FN-systemets side. Det sidste så vi et eksempel på i maj 2022, da Rusland sammen med Kina nedlagde veto mod et amerikansk resolutionsforslag i FN’s Sikkerhedsråd, som fordømte Nordkoreas atomvåbenprogram. Rusland og Kina afviste også at forlænge sanktionerne mod Iran, da disse udløb i oktober 2023.

Det er på denne baggrund sandsynligt, at Rusland allerede på kort sigt vil blive skrevet ind i Risikovurderingen. Det skyldes landets rolle i den stadigt mere tilspidsede internationale magtkamp. En mulig udvikling vil være, at Rusland belønner – måske endog i første omgang tiltrækker – lande, som ønsker at udvikle masseødelæggelsesvåben. Det kan ske ved, at Rusland passivt undlader at eksekvere sine indsatser mod proliferationsfinansiering, eller at det aktivt bistår andre lande med at få adgang til avanceret teknologi og sløre de finansielle transaktioner knyttet til disse handler.

Proliferation er attraktivt. Ukraine havde (tidligere sovjetiske) atomvåben på sit territorium indtil 1996, hvor landet overdrog dem til Rusland efter længerevarende internationale forhandlinger. I den ukrainske offentlighed har der siden 2014 især været en diskussion om, hvorvidt man med atomvåben effektivt kunne have afskrækket Rusland og dermed forhindret invasionerne i 2014 og 2022. Flertallet hælder til et ja. Den erkendelse har sat gang i spekulationer om en dyster fremtid for proliferationsbekæmpelse. Atomvåben bliver i stigende grad set som den ultimative forsikring i en usikker verden, hvor regler og normer bliver tilsidesat, og hvor militær magt kan trumfe det meste.

På den baggrund kan der være flere magter på det regionale niveau – måske endog et par meget målrettede magter på det lokale niveau – som kunne finde på at kaste sig ud i et forsøg på at udvikle atomvåben. Hvis det sker, vil flere af dem have brug for at importere avanceret teknologi, og de vil have et ønske om at holde såvel denne import som de tilknyttede finansielle transaktioner skjult for omverdenen for at undgå repressalier. Det vil gøre indsatsen mod proliferationsfinansiering ekstra påkrævet, men det vil også sætte indsatsen under pres. Der venter de forpligtede danske enheder en vanskelig opgave.

Note: Den dansksprogede litteratur anvender ofte de engelske termer og tilhørende akronymer for indsatser mod hvidvask (Anti-Money Laundering – AML), terrorfinansiering (Countering/Combating the Financing of Terrorism – CFT) og proliferationsfinansiering (Counter Proliferation Financing – CPF).