Maritim sikkerhed: Hvordan geopolitik skærper trusselsmønstre til søs og udfordrer kendte løsninger

Geopolitik på vej til havs

I de senere år har opmærksomheden på maritime forhold i dansk og international politik fokuseret på maritim kriminalitet, f.eks. pirateri, ulovligt fiskeri og narkotikasmugling. Men truslerne mod den maritime sikkerhed er i stadigt mindre grad begrænset til maritim kriminalitet. I lyset af geopolitikkens genkomst i på den internationale scene er der ved at opstå en global tendens, hvor regionale vandveje bruges til magtprojektion. Både statslige og ikke-statslige aktører udøver i stigende grad kontrol og tvang. 

Eksempler på statslige aktører omfatter de seneste års spændinger forårsaget af Kinas gråzoneoperationer i Det Sydkinesiske Hav og Irans chikane af tankskibe i Hormuzstrædet siden 2017. Begge situationer udfordrer folkeretten, skaber usikkerhed, forstyrrer international handel og den fredelige brug af havene. Mere indirekte har det seneste årtis russiske aggression fået medlemmer af Den Internationale Søfartsorganisation IMO til at stemme Rusland ud af bestyrelsen og medlemmer af Arktisk Råd til at sætte samarbejdet på pause, imens arbejdsgrupperne fortsætter uden russisk deltagelse. Nord Stream-eksplosionerne i Østersøen i september 2022 er yderligere eksempler. Gerningsmændene er endnu ikke er fundet, men europæisk kritisk infrastruktur var målet for hybrid krigsførelse. Eksempler på ikke-statslige aktører er al Shabaab i både den terroristiske version i Somalia og den militante version i Mozambique, der begge bruger det maritime domæne til ulovlige operationer for at fremme deres økonomiske og politiske dagsordener. Derudover har den iransk-støttede Houthi-bevægelse kæmpet om magten i Yemen i årevis og har hævet voldsniveauet til hidtil usete højder ved at angribe handelsskibe i Det Røde Hav siden november 2023. 

Den måde, hvorpå trusler og risici udvikler sig til søs, vil sandsynligvis fortsætte på mellemlangt og langt sigt på grund af ændringerne i de internationale relationer, hvor geopolitik, geoøkonomi og endda såkaldt ’våbenliggørelse’ af afgørende politikområder, såsom handel og energi, anvendes i visse udenrigspolitiske sammenhænge. Det maritime domæne spiller en vigtig rolle i sådanne processer. Det åbne hav er – i modsætning til suveræne territorier på land – et ’juridisk neutralt’ rum. Det gør det muligt at sende stærke politiske, økonomiske og kulturelle budskaber til verden med voldelige midler, men uden at krænke en stats suverænitet og territoriale integritet. Med andre ord, en indsats med relativt lav risiko og stor gevinst uden at eskalere til egentlig krig. 

Denne tendens har flere implikationer. For det første skærper den trusselsmønstrene til søs i forhold til den fremgangsmåde for maritim kriminalitet, vi hidtil har set. For det andet, fordi nye trusselsmønstre ikke kun involverer kriminelle organisationer, men også politiske grupper og stater, er der en risiko for at svække eksisterende samarbejdsplatforme og fragmentere ellers robuste løsninger på maritim usikkerhed. I mange henseender er det internationale samarbejde allerede udfordret af fremkomsten af alternativer til den liberale verdensorden og den voksende selvsikkerhed i det såkaldte globale syd. Men med nye brudlinjer mellem suveræne stater, eller ikke-statslige aktørers krav på sådant, der bruger det maritime domæne i politiske og geopolitiske stridigheder, konsolideres tendensen. For det tredje efterlader tendensen et politisk og muligvis også operationelt tomrum, hvor maritime domæner og deres ressourcer kan gøres til genstand for yderligere krav fra både politiske grupper, stater og kriminelle. 

Implikationerne af geopolitik på havet i en afrikansk kontekst

Maritim sikkerhed i en afrikansk kontekst styres af AU's integrerede maritime strategi 2050 samt regionale udgaver. De implementeres i partnerskab med Danmark, EU og andre donorer, som støtter kapacitetsudvikling af kyststaternes sikkerhedsarkitektur igennem civile og militære aktiviteter for at imødegå maritim kriminalitet. Ikke desto mindre er retshåndhævelsen i de afrikanske farvande stadig inkonsistent. Det gør det muligt for maritime forbrydelser at fortsætte med konsekvenser for kystbefolkningerne og realiseringen af FN's mål for bæredygtig udvikling mere bredt. Desuden kan de eksisterende maritime sikkerhedsstrategier blive yderligere udfordret i fremtiden af den netop diskuterede nye tendens til, at ’geopolitikken stikker til søs’. Følgende er centrale opmærksomhedspunkter:

Truslerne bliver hårdere

Et eksempel herpå er den omtalte Houthi-bevægelses regionale krav på magt gennem angreb i Det Røde Hav. De opererer ikke i Afrika, men deres aktiviteter har økonomiske og sikkerhedsmæssige effekter på grund af det delte farvand mellem Østafrika og Den Arabiske Halvø. Det er et internationalt knudepunkt for global handel og huser flere vigtige havnefaciliteter, som flere stater og deres befolkninger er afhængige af for handel og humanitær bistand. 

I modsætning til somalisk pirateri (der generelt truer den samme skibsrute) er houthierne trænede, tungt bevæbnede og associeret med en fjendtligt indstillet stat. Det overflødiggør til dels de eksisterende civil-militære politiske instrumenter, som i øjeblikket bruges til at bekæmpe maritim kriminalitet. Imens houthiernes operationer til en vis grad muliggøres af Iran, er den iranske kontrol over houthi-bevægelsen ikke absolut, og de diplomatiske muligheder for at engagere sig med begge parter er begrænsede. 

Potentielt sammenlignelige situationer hvad angår voldsparathed kunne tænkes i andre afrikanske farvande, f.eks. al Shabaab i Mozambique og piratgrupper i Nigeria. Der er stadig bekymring for, hvordan man kan dæmme op for denne øgede voldelighed til søs. Dertil kan nævnes, at regionale stater i stigende grad vil blive afhængige af datakabler i takt med digitalisering af kyststaterne, deres havne og den internationale skibsfart. Maritim militarisering i forbindelse med kritisk infrastruktur og cybersikkerhed vil også kræve overvejelser og udvikling af passende politiske svar.

Eksterne aktørers rolle

Ikke-vestlige aktører tilbyder afrikanske ledere alternativer til vestlige partnerskaber, der blander politik, økonomi og sikkerhed på potentielt skadelige måder. 
Fra et maritimt perspektiv er Ruslands tilstedeværelse i afrikanske lande centreret omkring olie, fx Lukoils forretning med stater i Vestafrika. Med Vestens sanktioner og nye energistrategier efter Ruslands invasion af Ukraine i februar 2022 kan Ruslands økonomiske og sikkerhedsmæssige interesse i vestafrikanske farvande og ditto stater potentielt stige. For at beskytte sine interesser har Rusland indsat krigsskibe, der patruljerer Guineabugten og har ligeledes været involveret i pirateribekæmpelse. En bekymring kunne være, om Rusland vil benytte privat sikkerhed à la Wagnergruppen til søs, som de har gjort på landjorden i fx Sahel, samt hvilke konsekvenser russiske partnerskaber med afrikanske stater kan få for det vestlige samarbejde med kyststater på mellemlang og lang sigt. 

Kina har brede maritime interesser, f.eks. dets fiskerflåder i Øst- og Vestafrika og opførelsen af havne og relateret infrastruktur, der forpligter flere afrikanske regeringer under det kinesiske Belt and Road Initiative. Offentligt gæld og uigennemsigtige praksisser er nogle af konsekvenserne af kinesisk-afrikanske partnerskaber. Infrastrukturprojekterne giver Kina adgang til afrikansk energi og mineraler i den nuværende globale konkurrence. Kina byggede sin første oversøiske militærbase på Djiboutis kyst i 2017, hvilket har skabt en del bekymring blandt Danmarks allierede. Mens Kina tydeligvis udfylder et infrastrukturelt behov i afrikanske stater, er samarbejdsformen ikke altid bæredygtig og til tider i modstrid med vestlige mål.

Golfstaterne investerer i afrikansk infrastruktur, landbrug og andre sektorer. Investeringerne afspejler historiske religiøse og kulturelle forbindelser. Selvom de konventionelt set ikke er vestens modstandere i sikkerhedsmæssig forstand, bliver deres engagement med afrikanske politiske eliter i høj grad instrumentelt, politiseret og ’sikkerhedsliggjort’ – med konsekvenser for det maritime domæne. De Forenede Arabiske Emirater og Saudi Arabien har udnyttet deres forhold til – og støtte af – afrikanske ledere til at undertrykke Irans og Det Muslimske Broderskabs indflydelse, hvilket har medført politiske stridigheder og ustabilitet i Nord- og Østafrika. De har tidligere udnyttet forholdet til at lancere militære kampagner fra Afrikas Horn ind i Yemen. Dette viser igen de afsmittende effekter imellem regioner, der trækker afrikanske maritime domæner ind i mellemøstlige konflikter.

Forskydninger i kontinentets handlekraft

Afrikanske politiske eliter og borgere læner sig i disse år ind i geopolitiske fortællinger, der dyrker handlekraft og selvbestemmelse for at fremstille det såkaldte globale syd som en politisk og økonomisk kraft frem for en post-kolonial modtager. Det kan i nogle tilfælde komplicere samarbejdet om maritim sikkerhed og garantien for, at problemer og løsninger i afrikanske farvande også stemmer overens med europæiske værdier og interesser. Dette er allerede en udfordring. For eksempel i Vestafrika, hvor viljen til at bekæmpe maritime trusler – som er vigtige for europæisk energi og handel – kommer i anden række, så længe landbaserede sikkerhedsproblemer i Sahel fylder meget i de afrikanske politiske eliters og befolkningers bevidsthed. Der er herudover også divergerende opfattelser af, hvad maritime trusler i det hele taget består af.  Ulovligt fiskeri er for nogle kyststaters nationale økonomier og lokalsamfunds levebrød mere presserende end pirateri, som snarere påvirker international skibsfart. 

De forskellige dagsordener har allerede operationelle konsekvenser. I det vestlige Indiske Ocean nægtede den somaliske regering i december 2021 en tolv måneders forlængelse af en FN Sikkerhedsråds resolution. En resolution, der giver udenlandske krigsskibe mandat til at bekæmpe pirateri i somalisk farvand ved den vitale søvej, som forbinder markeder i Asien, Mellemøsten og Europa. For første gang siden vedtagelsen af resolutioner om somalisk pirateri begyndte i 2008, blev der kun givet en tre måneders forlængelse i 2021. Og resolutionen blev ikke fornyet. Da antallet af piratangreb steg omkring december 2023, udgjorde dette forhold juridiske og operationelle begrænsninger for især EU NAVFOR's antipirat-mission, der bl.a. har til formål at beskytte handelsskibe.

Dilemmaer og strategiske hensyn, som Danmark skal balancere imellem

For at imødegå disse tendenser og mønstre, og for at forbedre den maritime sikkerhed i en afrikansk kontekst, kunne særlige opmærksomhedsområder i dansk politik med partnere i afrikanske lande omfatte et fokus på følgende emner:

Støtte afrikansk handlekraft og samtidig forblive en foretrukken partner

Den handlekraft, der fremmanes i samtidens fortællinger om det globale syd, kan både muliggøre og begrænse Danmarks maritime sikkerhedsengagement og dagsorden(er) i Afrika. På den ene side er det maritime domæne uden for 12-sømilegrænsen et globalt gode. Det fungerer som et relativt 'neutralt' rum, hvor fælles mål kan forfølges med betydelige afrikanske og danske interesser på spil. På den anden side er der stadig en opfattelse af postkolonial arv, når tidligere imperier opererer i afrikanske farvande, og europæiske maritime sikkerhedsaktører opfattes ikke som en a priori upartisk aktør. 

Det kræver derfor en indsats fra Danmarks side både at opmuntre til handlekraft og opfordre til varige partnerskaber omkring maritim retshåndhævelse. I lyset af andre mulige alliancer kan forestillingen om pragmatisk idealisme i den danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi blive sat på prøve i bestemte samarbejder. For at bane vejen for partnerskaber kan Danmark igangsætte processer for at identificere og implementere mål af fælles interesse fra AU's bredere freds- og sikkerhedsdagsorden om bekæmpelse af radikalisering, voldelig ekstremisme, terrorisme og cybersikkerhed. Dette gør det også muligt at forankre indsatsen i et forpligtende multilateral samarbejde, som beskrevet i AU-EU's fælleserklæring fra topmødet i februar 2022, og fokusere på øget overvågning i det maritime domæne, kapacitet, uddannelse og træning som nedfældet i den opdaterede EU strategi for maritim sikkerhed fra 2023.

Reform af politikken for at imødegå stadigt hårdere maritime trusler

Den øgede hårdhed og forskellighed i truslerne mod maritim sikkerhed i form af aktører (kriminelle, ikke-statslige og statslige) og aktiviteter (kriminalitet, hybride trusler og krigslignende angreb) gør ikke nødvendigvis havene mere farlige. Men maritime risici og trusler er blevet mindre forudsigelige og mere komplekse at bekæmpe. Heraf følger, at effektiv bekæmpelse af maritime trusler kræver både fleksible og brede svar. 

Skiftet fra ’simpel’ kriminalitet til svært bevæbnede militser og statslig involvering i gråzonekonflikter viser meget tydeligt, hvordan maritim usikkerhed, når stater og statslignende enheder i stigende grad er gerningsmændene, er tæt forbundet med spørgsmål om god regeringsførelse og politiske forhold på land. Det kræver nytænkning af de konventionelle tilgange, som Danmark hidtil har anvendt til maritim sikkerhed, herunder Freds- og Stabiliseringsfonden og andre civil-militære indsatser, der – alt andet lige – primært beskæftiger sig med mere 'simple' problemer med maritim kriminalitet udført af privatpersoner. Igen tilbyder AU-EU’s fælleserklæring en aftalt ramme for at håndtere hele konfliktcyklussen, de grundlæggende årsager til ustabilitet, fremmelse af retsstatsprincippet, Women Peace and Security og andre tværgående dagsordener for at fremme varig fred fremfor ’kun’ at adressere kriminalitet/sikkerhed. Det kræver i stigende grad også overvejelser om politiske og diplomatiske instrumenter på et højere niveau end konventionel kapacitetsopbygning, herunder tilskyndelse til relevante debatter i FN's Sikkerhedsråd, EU og AU.

Beskyttelse af havmiljøer og undgåelse af ’sikkerhedsliggørelse’

Danmark engagerer sig især i Vest- og Østafrika gennem maritime sikkerhedsprogrammer. Men sikkerhed er ikke den eneste bekymring på havet. Forurening og udnyttelse af havets ressourcer truer havenes biodiversitet, påvirker den bæredygtige realisering af SDG 14 om livet under vand, håndhævelsen af den nylige High Seas Treaty og implementeringen af AU's AIM-strategi og dagsordenen for den blå økonomi. 

Selv om sikkerhedspolitikken er beslægtet hermed, bør Danmark være opmærksom på risikoen for at sikkerhedsliggøre det maritime domæne med fokusset på kriminelle og militariserede trusler til søs. Danmark kunne her bruge sit igangværende engagement til at støtte en bredere havpolitisk indsats for at undgå, at sikkerhedsproblemer overskygger relaterede miljø- og klimadagsordener, som er nøgleprioriteter for afrikansk regeringsførelse og levebrød.