Læring fra corona-krisen: Danmark har behov for en ny tilgang til risiko

Da covid-19 rammer Danmark i starten af 2020, er Sundhedsstyrelsens første reaktion at tale situationen ned. Statsministeriet ser derimod konturerne af en pandemi med nationalt og internationalt krisepotentiale og handler ud fra et worst case scenario. Det tyder på, at Statsministeriet og Sundhedsstyrelsen på hver sin måde blev fanget i en ’risikofælde’.

En anderledes tilgang til risici og kriser fra myndighedernes side og større politisk engagement i beredskabsplanlægning vil være nyttig og kan bidrage til at lette det fælles fodslag, når næste omfattende krise skal håndteres. Det er konkrete bud på den løbende læring, som Grønnegård-rapporten lægger op til.

Rapporten, der udkom i januar 2021, er udarbejdet af en gruppe sundhedsfaglige og samfundsvidenskabelige eksperter med professor emeritus Jørgen Grønnegård i spidsen. Opgaven var at undersøge, om Danmark var godt nok forberedt på covid-19, og om der blev truffet de rette beslutninger, da Danmark lukkede ned første gang i foråret 2020.  

Risikosamfundet

Begrebet “risikofælde” stammer fra professor i sociologi Ulrik Beck fra München Universitet, som med sine bøger Risk Society fra 1992 og World Risk Society fra 1999 er førende inden for det, der kaldes risikosamfundsskolen. Tænkningen er, at uendeligt mange og komplekse risici kan ramme det nutidige samfund, og at det derfor ikke nytter at prøve at få overblik over dem eller beregne deres sandsynlighed.  

Ulrik Beck forklarer det i bogen World Risk Society: "Der er ingen grænser i vores fantasi for de horrorscenarier, som kan bringe de forskellige trusler i samspil.....Farer, som er vanskelige at håndtere, er dominerende frem for kvantificerbare risici."

Ulrik Beck peger også på, at bevidstheden om de utallige risici, der kan ramme, indebærer en fare for, at man ’går i risikofælden’.  Han mener dermed, at man enten bliver paralyseret og vælger at ignorere de mange risici eller bliver overdramatiserende.

Professor i regnskab Michael Power fra London School of Economics and Political Science bemærker i sin bog fra 2007 Organized Uncertainty. Designing a World of Risk Management, at man trods risikosamfundets utallige udfordringer og vanskelighederne ved at forudsige og kvantificere dem, er nødt til at organisere sig og handle som om, man kender de risici, man står over for. Power gør dog også opmærksom på, at man netop på grund af kompleksiteten bør forberede sig på, at overraskende udviklinger udgør en væsentlig del af nutidens risikobillede.

Balancekunst

Professor emeritus i sociologi fra University of Kent Frank Furedi har i artiklen Precautionary Culture and the Rise of Possibilistic Risk Assessment fra 2009 redegjort for, at opfattelsen af samfundet som et risikosamfund har ført til en uhensigtsmæssig forsigtighedskultur siden slutningen af 1990’erne. Han mener, at den opfattelse har bredt sig i vestlige samfund og især har influeret amerikansk og britisk anti-terror-indsats og tilgang til militære interventioner samt tænkningen på miljø- og klimaområdet i bl.a. EU.

Furedi bemærker, at riskosamfundet baserer sig på en ’possibilistic’ tilgang.  Det vil sige, at alt, der er muligt, er relevant, og det baserer sig på en frygt for ’worst case’-situationer, netop fordi de er mulige. Det fører ifølge Furedi til en følelse af at skulle handle hurtigt og voldsomt for ikke at blive udslettet. Det er det, som Beck kalder ’at overdramatisere’.

Furedi ser risikosamfundets afvisning af sandsynlighedsberegninger og matematisk-statistisk funderede erfaringer som fejlagtig. Han peger i stedet på: ’Menneskeheden ved faktisk ret meget om verden. Der er nogle trusler, som lurer i baggrunden og af og til rammer os som overraskelser, men det meste af tiden, i hvert fald målt med historiens erfaring, lever vi i en relativt stabil verden’.

Så når Sundhedsstyrelsen tidligt i krisen anlagde proportionalitetsovervejelser, kan det være udtryk for et forsøg på en anderledes tilgang end risikosamfundsskolens og dens ’alt er farligt-frygt’. En afbalanceret tilgang stiller imidlertid krav til både beslutningsgrundlag og beslutningstagere.

Særlige risici

Cirka hver fjerde år udgiver Beredskabsstyrelsen rapporten ’Nationalt Risikobillede’, som på en horisont af fem år giver en oversigt over risici med potentiale til at belaste store dele af samfundet. Beredskabsstyrelsen er den myndighed, som sammen med Forsvarsministeriet har ansvaret for at rådgive danske myndigheder om beredskabsplanlægning. De enkelte myndigheder har inden for deres ressort ansvaret for egen beredskabsplanlægning.  Nationalt Risikobillede skrives sammen med andre myndigheder og med uvildige eksperter fra f.eks. Institut for Fremtidsforskning og fra flere universiteter.  

I den gældende udgave fra 2017 er bl.a. nævnt ekstremregn, cyberhændelser og pandemier - både af influenzatypen og af andre ’højvirulente typer’.  Alligevel havde Sundhedsstyrelsen altså kun en plan for pandemisk influenza og ikke for andre typer af pandemier som f.eks. covid-19.

Det undrede i april 2020 Morten Messerschmidt fra DF. Han spurgte sundheds- og ældreministeren, hvordan forskellige myndigheder havde forberedt sig på en højvirulent pandemi, når den fremgik af Nationalt Risikobillede. Svaret lød, at Sundhedsstyrelsen var bekendt med risikoen og ikke så anledning til yderligere forberedelser. I bagklogskabens lys virkede det svar lidt a la risikofældens paralyse; ’så meget er farligt, vi kan ikke forberede os på det hele.’

Det er interessant, at sundheds- og ældreministeren ikke sagde noget om, hvorvidt man i regeringen eller Folketinget havde drøftet, at netop højvirulente sygdomme kunne medføre behov for krisestyring ud over sundhedsområdet. Det skyldes muligvis, at der ikke har været tradition for parlamentariske drøftelser af Nationalt Risikobillede og dets implikationer.

Med den tilsyneladende mangel på bred politisk opmærksomhed og rettidig, fokuseret planlægning er det ikke så overraskende, at statsministeren i marts 2020 måtte anlægge en forsigtighedstilgang.

Måske kunne sandsynlighedsberegninger i Nationalt Risikobillede og/eller i Sundhedsstyrelsens egne risikobilleder have givet anledning til bedre forberedelse af noget, der var en velkendt risiko med relativ høj sandsynlighed og store konsekvenser for hele samfundet.

Med inspiration i Michael Powers og Frank Furedis teoretiske tilgange kan fremtidige udgaver af Nationalt Risikobillede gøres mere tilgængelige for politisk behandling og for tværsektoriel beredskabsplanlægning og   ressourceallokering til særlige risikotyper. Det kan ske ved at komme med bud på, hvilke af de mange mulige risici, der har potentiale til at udvikle sig til nationale kriser.

Regeringens faglige referencegruppe for nationalt varslingssystem til håndtering af COVID-19, nedsat i december 2020 som en læring efter de første måneders krisestyring, er et godt eksempel på, at man er begyndt at arbejde med sandsynligheder og proportionalitet. Der er dog brug for mere af den slags - og helst inden en konkret krise opstår i fremtiden.

At erkende det anderledes

Selv ikke det bedste risikobillede kan forberede beslutningstagerne på, hvordan den næste store krise vil se ud. Når man skal træne krisestyring, er det derfor helt centralt at øve især lederne i at se, hvornår de faktiske hændelser afviger fra det, man forventer at skulle håndtere.

Funktioner, der fordrer alternativ tænkning og dermed understøtter opmærksomheden på det anderledes, kan med fordel etableres og øves i krisestyringsorganisationerne på alle niveauer og især på de tværgående og strategiske niveauer. Formålet er at få stillet udfordrende spørgsmål og bragt nye vinkler på banen, så åbenhed frem for tunnelsyn stimuleres. De går under navne som ’red teams’, ’fremtidsceller’, ’pandoraceller’, ’djævlens advokat’ eller ’uvidenhedsambassadører’.

Med et mere åbent sind havde Sundhedsstyrelsens måske tidligere opdaget, at man ikke stod over for en pandemisk influenza, som man havde en beredskabsplan for, men derimod overfor en ’højvirulent sygdom’.

Grønnegård-rapporten bemærker, at Den Nationale Operative Stab (NOST) i foråret 2020 supplerede sin egen organisation og dens støtte til den nationale krisestyring med en sådan fremtidscelle. Dens indflydelse har dog nok været begrænset, da cellen refererede til den nyoprettede stab for National Sundhedsrobusthed, som var undergruppe til NOST. Men ideen var rigtig.

Øvelse i samspil

Grønnegård-rapporten peger på, at Sundhedsstyrelsen ’konkluderede øjensynligt meget tidligt i forløbet, at det primære ansvar for at håndtere covid-19-situationen ligger hos styrelsen selv.... Sundhedsstyrelsen synes her ganske længe at fastholde denne opfattelse af situationen, på trods af at krisen allerede i begyndelsen af februar udvikler sig til en højt prioriteret politisk sag, der naturligt skulle håndteres på regeringsniveau og på tværs af en række myndigheder’.

Inspireret af striden mellem Sundhedsstyrelsen og Statsministeriet kan man overveje, om den statslige beredskabsplanlægning har været god nok til at indlære sondringen mellem hændelser og kriser. Hændelser skal håndteres af sektormyndigheder og efter faste procedurer, mens kriser skal håndteres tværgående og i samspil med det politiske niveau - og langt mere fleksibelt.

I Storbritannien gør beredskabsmyndighederne meget ud af at klargøre den sondring i beredskabsplaner og i øvelser i krisestyring. At man fra politisk hold  så har valgt mindre effektive veje til at håndtere covid-19 i Storbritannien end i Danmark, er en anden sag. Den bevidste indlæring af det væsentlige gearskifte mellem hændelser og kriser kan man ikke desto mindre godt lade sig inspirere af i Danmark.

Konkret kunne det komme til udtryk både ved pligt til at gennemføre og lære af øvelser i sektormyndighederne og ved et justeret koncept for de store nationale krisestyringsøvelser, KRISØV.

Mange myndigheder deltager i at forberede og gennemføre KRISØV, som Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet afholder hvert andet år. Trods det store ressourcetræk kunne udbyttet være bedre. For eksempel fremgår det af evalueringen af KRISØV 2019, at Embedsmændenes og Regeringens Sikkerhedsudvalg - de øverste led i krisestyringssystemet - trods et scenarie med både sikkerhedspolitiske nuancer og omfattende beredskabshændelser ikke blev aktiveret. Evnen til at få hele systemet i spil nede fra og op var altså for dårlig.

Det har covid-19-krisen også vist. Systemet blev aktiveret oppefra, netop fordi departementschefen i Statsministeriet og Statsministeren tidligt forstod sagens alvor og covid-19's ’accellerator-effekt’, som professor i Risc Engineering fra New York University Nassim Taleb[UJ1]  for nyligt har kaldt den. Det vidner om klarsyn, mod og nok også relevante erfaringer; men det vidner også om et krisestyringssystem, som samlet set er for sårbart.

Et justeret KRISØV-koncept kunne bestå i at afprøve det samlede ’orkester’ lidt sjældnere og i stedet (1) skrue markant op for øvelsesvirksomheden hos sektormyndighederne for sig, (2) de tværgående organer for sig, dvs. NOST samt Embedsmændenes og Regeringens Sikkerhedsudvalg, (3) at gennemføre nogle afgrænsede øvelser i deres samspil for (4) til slut, f.eks. hvert 3. eller 4. år, at afprøve hele det store maskineri.

Altså en trinvis tilgang a la det at gå i de små klasser, før man tager sin afgangseksamen. At man lærer bedre ved at træne skridt for skridt og med et udtalt fokus på bestemte aspekter, er ikke ukendt inden for pædagogikken.

Inden næste krise

Omfattende kriser er uundgåelige, og det er et politisk ønske at kunne håndtere og begrænse deres effekter. På den måde kan man som professor Mikkel Vedby Rasmussen i bogen Krisesamfundet fra februar 2021 sige, ’at vi lever i et krisesamfund’.

At der skulle være behov for et nyt organ på departementalt niveau i Danmark - en art stående national krisestab - som Vedby Rasmussen kommer ind på, er fristende, hvis man inspireret af forsigtighedskulturen alene tænker i worst case scenarier.

Rikke Bondesen og Lars Bangert Struwe fra Atlantsammenslutningen skrev i en artikel fra april 2020: ’Med andre ord mangler beredskabet en stabsfunktion, hvor man arbejder med problemløsning lang tid i forvejen, så der lægges planer på tværs af sektorer...., der kan støtte kriseløsning...’.

I Norge har regeringen som opfølgning på Breviks terrorangreb eksplicit pålagt  ministerierne mere end blot en beredskabsplan. Der skal arbejdes med beredskabsplanlægning som en proces med en række aspekter, herunder bl.a. risikobilleder og øvelser, ligesom der er krav om tilsyn med, at der gennemføres og følges op på både sektorrvise og tværgående øvelser .

Indtrykket er, at samspillet mellem sektormyndigheder og de øverste nationale krisestyringsorganer under covid-19 er gået noget mere gnidningsfrit i Norge end i Danmark. Det kan hænge sammen med mere bevidst træning i bl.a. samspillet mellem niveauerne i det nationale krisestyringssystem, og det er måske også konsekvensen af et prioriteret nationalt risikobillede.

I Danmark er ansvaret for tværgående beredskabsplanlægning allerede placeret. Ansvaret ligger i henhold til Beredskabsloven hos forsvarsministeren og på dennes vegne hos Beredskabsstyrelsen og Forsvarsministeriet. Noget tyder imidlertid på, at deres mandat bør klargøres med en præciseret lovbestemmelse, så der ikke kun tales om rådgivning af andre myndigheder, og at danske myndigheders tilgang til risikobegrebet bør fornys. En bredere parlamentarisk drøftelse af et opdateret og sandsynlighedsbaseret Nationalt Risikobillede vil også tjene Danmark godt. Det kunne indgå i næste forsvars- og beredskabsforlig eller som en bredere politisk drøftelse af, hvordan man belært af covid-19-krisen vil forberede Danmark til at møde næste store krise. En mere fokuseret og prioriteret tilgang til risici ville være en nyttig fornyelse.