Kan Danmark være foregangsland for løsning af mindretalsspørgsmål?

I kølvandet på krisen på Krim har det været fremført, at de danske erfaringer med mindretal og grænsejusteringer i Nordslesvig/Sønderjylland kunne rumme relevante lærepenge. Anders Jerichow opfordrer sågar i Politiken den 25. marts direkte DIIS til at rette fokus på den danske erfaring. Den opfordring vil vi gerne tage op her. 

Den danske erfaring står ganske rigtigt i dag som en succes. Og den dag i dag er de engang så alvorlige dansk-tyske stridigheder i grænseområdet da også så godt som henvist til historien. Men historien om det danske mindretal er imidlertid ikke helt så pæn, som eftertiden nogen gange gør den til. Samtidig rummer den en god portion ret unikke elementer, der kun vanskeligt lader sig overføre. Således blev der fra både dansk og tysk side  i mange år begået mange fejl. Det var derfor primært en kombination af pragmatisme og forhandlingsvilje på begge sider, i høj grad hjulpet på vej af gunstige omstændigheder, der gjorde, at man i 1955  endelig kunne få de gamle stridigheder begravet.

En af grundene til, at Danmark tabte Slesvig-Holsten i 1864, var netop, at man i årevis havde behandlet det tyske mindretal dårligt. Og i perioden op til Første Verdenskrig var den tyske uvilje overfor det store danske mindretals ønske om genforening af dele af Slesvig med Danmark en konstant kilde til frustration i det dansk-tyske forhold. Afstemning og genforening på basis af nationalitet havde i 1920 oprindeligt en vis opbakning i Tyskland, som frygtede det, der var værre, men afstemningsreglerne endte ikke desto mindre med at blive dikteret af sejrherrerne efter samråd med Danmark. Afstemningens-teknikken var ikke uproblematisk. Således stemte det nordlige Slesvig, 1. zone, som en blok, hvorimod det mellemste Slesvig, 2. zone, stemte i distrikter. Resultatet var, at enkelte pro-tyske områder blev danske. Selvom en i øvrigt rimelig besindig dansk udenrigspolitik i forhold til grænserevideringen utvivlsomt medvirkede til at undgå en eskalering, så løste genforeningen mellem Danmark og Sønderjylland/Nordslesvig i 1920 imidlertid ikke problemerne med et trylleslag. Således talte stærke stemmer i de danske og tyske befolkninger i grænselandet i årene, der fulgte, om både grænserevidering og tiltag, der tangerede etnisk udrensning af modparten. Og mere end en dansk regering blev i perioden frem til 1955 tvunget til at gå af som konsekvens af Slesvigproblematikken.

Af samme grund regnes succesen for den danske løsning også normalt først fra undertegningen af København-Bonn erklæringerne i 1955, hvori både det tyske og det danske mindretal sikredes en lang række rettigheder. Erklæringerne har vidtgående betydning i grænselandet også den dag i dag. En af konsekvenserne af København-Bonn erklæringerne er f.eks., at det danske mindretal i Slesvig-Holsten er undtaget den ellers gældende tyske 5 % spærregrænse ved det slesvig-holstenske delstatsvalg. Og hertil kommer en lang række aftaler om mindretalsskoler og kulturelle foreninger.

I Danmark var man ret beredvillig i forhold til at love mindretalsrettigheder. Anderledes var det imidlertid med (Vest)Tyskland, hvor særligt delstatsregeringen i Kiel var skeptisk i forhold til at tildele nye rettigheder til en dansk national bevægelse, som ret åbenlyst agiterede for en ny grænserevidering. Når tyskerne alligevel gav efter, skyldtes det helt andre storpolitiske spørgsmål: Beslutningen om dansk accept af tysk optag i NATO blev nemlig sideløbende behandlet i det danske Folketing, og her antydede man fra dansk side, at det kunne blive svært at levere et bredt dansk flertal, hvis ikke mindretalsspørgsmålet blev løst.

Resultatet blev en dansk-tysk forståelse, hvor man fra tysk side slugte de største kameler. Tyskerne accepterede at undtage det danske mindretal fra 5 % grænsen uden garanti for, at det danske mindretal ikke fortsat ville arbejde for en grænserevision. Men også fra dansk side gjorde man indrømmelser. Vigtigst var det nok, at man nedtonede den danske støtte til mindretallets kamp for grænserevidering. Endvidere udviste man forståelse for, at de tyske politikere havde brug for en formmæssigt lidt pompøs underskrivningsceremoni, der således overfor deres egen forbundsdomstol kunne demonstrere, at man kun havde givet særrettigheder til en specifik befolkningsgruppe, fordi det var et led i en international aftale.

Efter 1955 er striden i det dansk-tyske grænseland ganske rigtigt gået i sig selv. Det er gradvist bleveten succeshistorie. Imidlertid skal man ikke være blind for, at forudsætningerne derfor også har været ganske gode. Dansk-tysk fjendtlighed havde dybe historiske rødder. Men skellet imellem dansk og tysk kultur er ikke uoverkommeligt. Den tyske regering under den konservative antinazist Konrad Adenauer var åbenlyst demokratisk. Socioøkonomisk var der heller ikke stor forskel på befolkningsgrupperne. Og Danmark og Tyskland var netop siden 1955 blevet allierede i NATO med en fælles fjende i Sovjet.

Hvad rummer den danske erfaring så, der kan være relevant også udenfor en specifik dansk-tysk kontekst? Og hvad kan man i givet fald lære her i forhold til løsningen af et mindretalsproblem? Først og fremmest, at der fra begge sider var en reel fælles interesse i en løsning. Dernæst at begge parter rent forhandlingsteknisk var pragmatisk indstillede og havde blik for at gribe nye åbninger undervejs. Den fælles forståelse om at undgå og ignorere de værste knaster, som f.eks. om grænsen lå fast, var således central for, at man på den måde kunne få en aftale i hus, som både duer og høge på begge sider kunne leve med. Knasterne kunne man så lade tiden løse. Men historien rummer også en lidt mindre fin pointe. Nemlig at ”timing”, måske sågar med et gran af opportunisme, kan være en vigtig forudsætning for særligt den svage part i sådanne forhandlinger.

Kan disse erfaringer eksporteres? Til en vis grad, men kun som anbefalinger til, hvordan der kan ageres på politisk niveau og under hvilke forudsætninger. Netop i disse dage, hvor konflikten på Krim og Ruslands ageren kan være svær at gennemskue, bliver fortiden ofte brugt som spejl, og de historiske sammenligninger har været mange, lige fra Tysklands annektering af Südetertyskland til Jugoslaviens sammenbrud. Man kan lære meget af fortidens erfaringer, men kun hvis de specifikke omstændigheder og handlingsforløb tages i betragtning. Det gælder også historien om det dansk-tyske mindretal, hvor pragmatismen, forhandlingsviljen og selve den historiske kontekst kom til at blive afgørende for det endelige og i eftertidens lys, succesfulde udfald.