Vietnam balancerer sin udenrigspolitik mens stormagterne bejler til landet

Vietnam er ombejlet som få andre lande i disse år. Da Xi Jinping blev genvalgt som Kinas præsident i oktober 2022, var den første gæst, han bød velkommen i Beijing, generalsekretæren for Vietnams kommunistparti, Nguyen Phu Trong. I september 2023 vakte det opsigt i Asien, da præsident Biden valgte at udeblive fra ASEAN-topmødet i Indonesien og i stedet tage til Hanoi for at opgradere samarbejdet med Vietnam. De to eksempler vidner om den centrale betydning, Vietnam har for både Kina og USA i Sydøstasien.

Der er flere grunde til, at Vietnam, der for ganske få årtier siden var et af de fattigste lande i verden, nu indtager en så central plads på den internationale scene. For det første spiller landets strategiske geografiske placering en vigtig rolle. Vietnam er det eneste land, der både har maritime grænser til Kina, adgang til de vitale skibsruter i Det Sydkinesiske Hav og samtidig deler en lang landegrænse med Kina.

For det andet har Vietnam de seneste tre årtier oplevet økonomiske vækstrater på over 6 procent om året, hvilket har bidraget til at løfte hovedparten af befolkningen ud af absolut fattigdom. Et hastigt voksende hjemmemarked med en købekraftig, ung befolkning har gjort Vietnam attraktivt, ligesom omkostningsniveauet, særligt lønningerne, er konkurrencedygtigt. Mange udenlandske virksomheder vælger i stigende grad Vietnam som et alternativ eller supplement til produktion i Kina.

For det tredje er det lykkedes Vietnam at holde de tre lande, Rusland, Kina og USA, der alle har spillet en central rolle i Vietnams nyere historie, ud i strakt arm ved behændigt at balancere relationerne mellem dem.

Alliancefri udenrigspolitik

Vietnam har siden genforeningen i 1975 ført en alliancefri udenrigspolitik baseret på brede principper om uafhængighed, selvstændighed, multilateralisme og spredning af samhandel. Sikkerhedspolitisk er disse principper blevet suppleret med de ”fire nej‘er” i landets forsvarspolitik: nej til udenlandske militærbaser på vietnamesisk jord; nej til militære alliancer; nej til samarbejde med andre lande mod tredjeland; og nej til magtanvendelse eller trusler om brug af magt i internationale relationer.

Som følge af Østblokkens kollaps i slutningen af 80’erne mistede Vietnam i løbet af få år sine vigtigste samarbejdspartnere og var tvunget til at finde nye partnere. En mere liberal økonomisk politik, herunder indgåelsen af 18 frihandelsaftaler og en proaktiv udenrigspolitik med indgåelse af mere end 30 bilaterale partnerskaber, har de sidste 3 årtier været en væsentlig drivkraft i Vietnams økonomiske og sociale udvikling.
Aftalerne har givet Vietnam adgang til nye markeder, ny teknologi, en række præferenceaftaler og åbnet for en voldsom stigning i udenlandske investeringer. Den vietnamesiske økonomi er i dag en af de mest åbne økonomier i Asien.

Den økonomiske åbning bidrog til at overbevise den skeptiske del af partiet om, at diplomati og økonomisk integration var afgørende for at styrke nationale sikkerhedsinteresser, sikre økonomisk udvikling og derigennem stabilisere det politiske system.

På trods af diplomatisk og økonomisk diversificering præges Vietnams udenrigspolitik fortsat af relationerne til Rusland, den militære partner, Kina, den umage ideologiske og økonomiske partner, og USA, den attraktive partner i forhold til adgang til højteknologi og balanceringen af Kina.

Relationen til Kina

Vietnams udenrigspolitiske hovedudfordring er, hvordan landet bedst forvalter sit komplekse forhold til Kina. Der er tætte relationer mellem landenes kommunistpartier, der deler et ideologisk fællesskab og har en fælles interesse i at bevare etpartisystemet. De modsætter sig begge politisk pluralisme og vestligt demokrati. I begge lande er partiet landets højeste myndighed, og regeringen gennemfører partiets beslutninger. I Vietnam godkendes alle væsentlige aftaler mellem de to lande af Politbureauet og ikke af regeringen, og konflikter mellem landene løses af partierne og ikke på regeringsniveau.

Siden århundredeskiftet har Kina været Vietnams største samhandelspartner, og Vietnam har et stort underskud på handelsbalancen med Kina. Det skyldes bl.a., at både vietnamesiske og udenlandske virksomheder i Vietnam er afhængige af forsyningskæder fra Kina. Samtidig har mange kinesiske virksomheder flyttet produktion til Vietnam for at få del i landets voksende forbrugsmarked, men særligt med fokus på videreeksport. De nyder godt af Vietnams mange frihandelsaftaler, bl.a. med EU.

Vietnam har været tilbageholdende over for Belt and Road-initiativet (BRI) og har ikke ønsket at øge afhængigheden af Kina gennem optagelse af kinesiske lån til infrastruktur, men i stedet vendt sig mod Japan. Vietnam har ligeledes, af sikkerhedsmæssige grunde, besluttet ikke at anvende Huawei i sit 5G-netværk, men valgt at satse på at udvikle sit eget netværk.

De territoriale tvister i Det Sydkinesiske Hav udgør i dag Vietnams største sikkerhedsproblem og er et konstant irritationsmoment i de to landes bilaterale relationer. Kina fastholder sine krav på op mod 80% af Det Sydkinesiske Hav, og kravene rækker ind over Vietnams eksklusive økonomiske zone (EEZ). I 2016 afviste det Internationale Havretstribunal i Haag Kinas krav og afgjorde, at de var i strid med FN’s Havretskonvention, men Kina er uanfægtet fortsat med udbygning af småøer med havne og lufthavne, og chikane af vietnamesiske fiskefartøjer.

Vietnams lange historie med kinesiske besættelser spiller stadig ind i forhold til den enkelte vietnamesers syn på Kina, og stridighederne genopliver med jævne mellemrum den ulmende nationalisme rettet mod Kina i den vietnamesiske befolkning. En holdning der deles af mange i kommunistpartiet.
For Beijing er Vietnam den vigtigste samarbejdspartner i Sydøstasien, og for Kina er det afgørende, at Vietnam fastholder sin alliancefri udenrigspolitik, der afskriver udenlandske militærbaser på vietnamesisk jord og indgåelse af forsvarsalliancer med andre lande.

Relationen til USA

Bidens besøg i Vietnam i september 2023 markerede en milepæl i landenes lange forsoningsrejse siden krigen. Det store gennembrud kom i 2013, da landene indgik en bred samarbejdsaftale, ”Comprehensive Partnership”. De følgende 10 år femdobledes samhandlen, og USA er i dag Vietnams næststørste handelspartner og største eksportmarked. Omvendt er Vietnam det eneste land i Sydøstasien, der er blandt USA’s 10 største samhandelspartnere. De private amerikanske investeringer er i samme tiår mangedoblet.

Den nye samarbejdsaftale vil styrke Vietnams position i det globale semiconductor miljø, og for Washington vil aftalen bidrage til at diversificere forsyningskæderne væk fra Kina. Samarbejdet vil desuden have fokus på udvikling af sjældne jordarter, hvor Vietnam besidder verdens næststørste, kendte reserver (efter Kina).
På det forsvarspolitiske område går de to lande forsigtigt frem, men som led i Vietnams bestræbelser på at mindske afhængigheden af russisk våbenimport, vil samarbejdet blive optrappet, særligt på det maritime område.

Selv om Vietnam og USA ser ens på mange strategiske spørgsmål, er der stadig politiske og ideologiske forskelle mellem etpartistaten Vietnam og USA. En grundlæggende forudsætning for den positive udvikling i samarbejdet mellem USA og Vietnam er, at USA har forpligtet sig til at respektere Vietnams politiske system. Aftalen viser også, at de strategiske interesser i forhold til Kina vejer tungere for USA end bekymringer om menneskerettighedssituationen og manglende demokrati i Vietnam. Biden-administrationen har klogt nedtonet sin egen, forenklede fortælling om en ”global kamp mellem demokrati og autokrati” og indset, at den form for retorik kun bringer de to kommunistpartier tættere sammen og svækker USA’s geopolitiske interesser i relation til Vietnam.

Siden Xi Jinping overtog magten i 2013, har Kinas aggressive fremfærd i Det Sydkinesiske Hav bragt Vietnam og USA tættere sammen. Det ændrer imidlertid ikke ved, at Vietnam ikke bliver en ny forsvarsallieret, og at Vietnam ikke vil indgå i en alliance med fokus på at bremse Kinas økonomiske vækst.

Rusland – det svære dilemma

Vietnam er Ruslands vigtigste samarbejdspartner i Sydøstasien, og frem til slutningen af 80’erne stod Sovjetunionen og Østeuropa centralt i Vietnams udenrigspolitik. Vietnameserne ser stadig Rusland som en strategisk samarbejdspartner, der styrker Vietnams position over for Kina, og det er i lyset heraf, at Vietnams manglende støtte til FN-resolutioner mod Ruslands invasion af Ukraine skal ses.

Rusland er Vietnams suverænt største leverandør af våben. I perioden fra 1995 til 2019 købte Vietnam over 80 pct. af sit militære udstyr i Rusland, og russerne har overdraget licenser, så vietnameserne kan forestå deres egen våbenproduktion. De økonomiske bånd mellem de to lande er ellers ret beskedne og fokuseret på olie- og gasudvinding.

Vietnam har igangsat en omlægning og modernisering af sit forsvar, og meget tyder på, at Ruslands betydning i forhold til Vietnam over tid vil mindskes, efterhånden som Vietnam får omlagt sin våbenimport og udbygget sin egen våbenindustri.

EU og Danmark

Vietnam har arbejdet hårdt på, at lande som Indien, Japan, Sydkorea, EU og EU’s medlemslande skal spille en større rolle både økonomisk og på forsvarsområdet. Frihandelsaftalen mellem EU og Vietnam er et godt afsæt for det kommercielle samarbejde, og EU og Vietnam har fælles interesser på en række områder, såsom en regelbaseret international orden, fri sejlads og overflyvning i Indo-Pacific, styrkelse af maritim retshåndhævelse, respekt for folkeretten, tackling af klimaændringer og den grønne omstilling.

Danmark har et særligt stærkt samarbejde med Vietnam. Danmark var et af de første lande, der anerkendte Nord-Vietnam i 1971. Det blev senere fulgt op med en succesfuld udviklingsbistand, der banede vejen for, at Danmark som det eneste nordiske land i 2013 fik en partnerskabsaftale med Vietnam.

Partnerskabsaftalen har været en løftestang for et særdeles omfattende kommercielt samarbejde, hvor Danmark i forhold til landets størrelse er et af de lande, der har flest virksomheder i Vietnam. Den netop indgåede strategiske aftale vedr. den grønne omstilling stiller Danmark i en gunstig position i forhold til at hjælpe Vietnam med at indfri sine ambitiøse mål i forhold til den grønne omstilling.

En usikker fremtid

De kommende år vil vise, om Vietnam kan fastholde sin strategiske autonomi gennem balanceringen af sin udenrigs- og sikkerhedspolitik, som landet dygtigt har håndteret de sidste årtier. I den aktuelle situation fokuserer Vietnam på: at styrke den regionale stabilitet i Sydøstasien, at mobilisere økonomiske ressourcer til at opfylde målet om at blive et øvre mellemindkomstland i 2030 og at styrke landets internationale omdømme. På alle tre områder udgør Vietnams netværk af partnerskabs- og handelsaftaler et vigtigt fundament.

De vietnamesiske ledere frygter, at stormagtsrivaliseringen og den multipolære arkitektur, der er under udvikling i Indo-Pacific, vil påvirke den regionale stabilitet. I den sammenhæng ser Vietnam Sammenslutningen af Sydøstasiatiske Nationer (ASEAN) som en ”buffer,” der kan bidrage til at balancere relationen mellem Kina og USA i Sydøstasien.

ASEAN presses imidlertid af det militære og teknologiske partnerskab, AUKUS samt af den strategiske sikkerhedsdialog i Quad. Vietnam anser AUKUS som et element i en inddæmning af Kina, landet ikke ønsker at deltage i. Samtidig er Vietnam ikke afvisende over for et samarbejde mellem ASEAN og Quad. På det økonomiske område har Vietnam indtil videre formået at udnytte stormagtsrivaliseringen til egen vinding i form af omfattende økonomiske og teknologiske indrømmelser fra både Kina og USA, men også fra andre asiatiske og europæiske lande. Vietnam forsøger at styrke sit internationale omdømme gennem aktiv deltagelse i multilaterale fora og bidrage til løsning af globale spørgsmål, bl.a. i forhold til klimaforandringer og grøn omstilling.

USA’s nye aftale med Vietnam er en vigtig brik i Vietnams balancering af stormagtrivaliseringen, men ændrer ikke ved, at Vietnams håndtering af relationen til Kina også fremover vil være af afgørende betydning for den vietnamesiske udenrigs- og sikkerhedspolitik. Hvor langt og hvor hurtigt samarbejdet mellem USA og Vietnam kan udvikle sig, vil afhænge af Vietnams relation til Kina.