Kan Vietnam holde balancen når stormagterne strides?

”Vi er ikke enige med Kina i alting, men vi forstår, hvad kineserne siger og gør. Russerne er uberegnelige, men vi har brug for deres våben til at balancere Kina. USA vil vi lade komme tættere på, men ikke for tæt”. Sådan udtrykte en højtstående vietnamesisk embedsmand det til mig en sen aftentime i Hanoi, for mere end ti år siden. Indholdet i den sjældent præcise udtalelse gælder i vid udstrækning den dag i dag. Udenrigspolitisk forsøger Vietnam at holde sig fri af alliancer og holde stormagterne ud i strakt arm. Samtidig arbejder Vietnam meget aktivt på at udvikle nye partnerskaber, med særligt større asiatiske lande og Europa, som en modvægt mod de tre lande, Rusland, Kina og USA, der har spillet en central rolle i Vietnams nyere historie.

Håndteringen af relationen til Kina, og ”byrden” forbundet med den geografiske nærhed, udstikker retningen for Vietnams udenrigs- og sikkerhedspolitik, men rivaliseringen mellem Kina og USA hænger som en skygge over landet. Senest har Ruslands invasion af Ukraine sat Vietnam i et dilemma på grund af landets store afhængighed af russisk våbenimport.

Fra ideologi til pragmatisme

Siden genforeningen i 1975 har Vietnams udenrigspolitik været tæt forbundet til kommunistpartiets nationale interesser. Vietnams økonomi var kørt i sænk efter krigen og invasionen af Cambodia i 1978. Besættelsen udviklede sig til et mareridt for Vietnams krigsramte økonomi og nåede et punkt, hvor den udfordrede kommunistpartiets legitimitet i befolkningen.

Det blev i 1986 anledningen til et kursskifte i form af en række markedsbaserede økonomiske reformer, som blev kendt under ”Doi Moi”. Vietnam åbnede langsomt sin økonomi og tog de første skridt væk fra en udenrigspolitik, der var styret af ideologi. Den ensidige fokus på socialisme og relationerne til de socialistiske lande blev erstattet af en politik, der fokuserede på økonomisk udvikling gennem øget international integration. Sovjetunionens sammenbrud fremskyndede en åbning mod Vesten, og Vietnam var tvunget til at finde nye handels- og samarbejdspartnere, efter at Østblokken brød sammen. Sammenbruddet bidrog også til en normalisering af de diplomatiske forbindelser med Kina i 1991 og med USA i 1995. Senere samme år sluttede Vietnam sig til Sammenslutningen af Sydøstasiatiske Nationer (ASEAN) og trådte endelig ud af den internationale isolation, landet havde befundet sig i siden invasionen af Cambodia.

Idag holder Vietnam fast i en alliancefri udenrigs- og sikkerhedspolitik, der afspejles i de “fire nej‘er” i landets forsvarspolitik: ingen udenlandske militærbaser på vietnamesisk jord, ingen militære alliancer med andre lande, intet samarbejde med andre lande mod tredjeland og ingen magtanvendelse, eller trusler om brug af magt, i internationale relationer. Kombineret med de udenrigspolitiske principper om uafhængighed, selvstændighed, multilateralisme og spredning af samhandel har de fire nej‘er udgjort fundamentet i Vietnams udenrigs-og sikkerhedspolitik i mere end et årti. På den platform har Vietnam aktivt styrket sine internationale relationer gennem indgåelse af omfattende økonomiske og politiske partnerskaber, handelsaftaler og en mere aktiv multilateralisme.

Vietnam har indgået strategiske partnerskaber med 18 lande og omfattende partnerskaber med 13 lande, herunder Danmark. Desuden har Vietnam indgået 17 frihandelsaftaler, herunder bl.a. Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership (CPTPP), Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) og en frihandelsaftale med EU. Sidste år tilsluttede Vietnam sig USA´s alternativ til CPTPP, det løst definerede Indo-Pacific Economic Framework (IPEF). Partnerskaberne og frihandelsaftalerne har krævet betydelige indrømmelser af vietnameserne, men samtidig igangsat en nødvendig modernisering af mange af landets institutioner. De har samtidig givet Vietnam adgang til nye markeder, ny teknologi, en stribe præferenceaftaler og åbnet for en voldsom stigning i udenlandske investeringer. Den vietnamesiske økonomi fremstår på den baggrund som en af de mest åbne økonomier i Asien i dag. I samme periode har Vietnam prioriteret at spille en mere aktiv og synlig rolle i multilaterale organisationer. Ved to lejligheder som ikke-permanent medlem af FN´s sikkerhedsråd, gennem deltagelse i FN’s fredsbevarende operationer, og ved at spille en mere aktiv rolle inden for Sammenslutningen af Sydøstasiatiske Nationer (ASEAN). Vietnam er, sammen med Indonesien, blandt de lande, der skubber på for at styrke ASEAN’s rolle i Sydøstasien.

Siden igangsætningen af Doi Moi har Vietnams økonomi ikke set sig tilbage. Tre årtier med en gennemsnitlig årlig økonomisk vækst på over 6 pct. har bidraget til at løfte 50 pct. af befolkningen ud af absolut fattigdom. Den positive udvikling har også bidraget til, at kommunistpartiet har ændret syn på udenrigspolitikkens rolle. I dag ser partiet diplomati som et nøgleværktøj til at styrke nationale sikkerhedsinteresser, sikre økonomisk udvikling og derigennem stabilisere det politiske system.

Kina og Vietnam – et umage par

Igennem århundreder har Vietnam været underlagt kinesisk dominans og været udsat for utallige invasioner, senest i 1979. Den lange historie med krige og besættelser spiller stadig ind i forhold til fastlæggelsen af Vietnams sikkerheds- og udenrigspolitik. Det samme gør landets geopolitiske placering. Vietnam er det eneste land, der har adgang til de store skibsruter i Det Sydkinesiske Hav via sin lange kystlinje og samtidig deler en lang landegrænse med Kina. Siden slutningen af 1970’erne har Vietnams altoverskyggende udenrigs- og sikkerhedspolitiske udfordring da også været spørgsmålet om, hvordan landet bedst forvalter sit komplekse forhold til Kina.

Der er tætte politiske og ideologiske relationer mellem de to kommunistpartier, der begge modsætter sig politisk pluralisme og vestligt demokrati. I mange tilfælde løses større konflikter mellem landene da også af partiapparatet og ikke på regeringsniveau. Samtidig er der et tæt økonomisk samarbejde mellem landene, og Kina har de sidste årtier været Vietnams største samhandelspartner. Vietnam har imidlertid været tilbageholdende overfor Kinas Belt and Road-initiativ. Xi Jinpings drøm om et kombineret tog- og vejnet fra den kinesiske grænse ned gennem Vietnam og via Bangkok til Singapore er derfor aldrig blevet sat i gang. Vietnameserne var skeptiske overfor finansieringsmodellen og var ikke interesserede i en tilstedeværelse af kinesiske firmaer med kinesisk arbejdskraft.

Vietnameserne er den befolkning i Sydøstasien, som bedst forstår kinesisk kultur, tænkning og adfærd, og samtidig er det en del af de fleste vietnameseres identitet at være mistænkelig overfor Kina. Den stærke nationalisme udfordrer til tider kommunistpartiet, der får svækket sin legitimitet, hvis det bøjer for meget af for kinesiske provokationer eller pres.

I 2000 løste de to lande deres tvister om den fælles landegrænse og den maritime grænse i Tonkinbugten, men med Xi Jinpings tiltræden i 2013 optrappede Kina sin aggressive adfærd i Det Sydkinesiske Hav gennem udbygning af småøer med havne og lufthavne, og ved chikane af vietnamesiske fiskefartøjer. Da Kina i 2014 flyttede en kæmpe olieplatform ind i Vietnams eksklusive økonomiske zone, førte det til nogle af de alvorligste spændinger i forholdet mellem Kina og Vietnam i årtier. Det udløste voldsomme anti-kinesiske reaktioner og førte til plyndringer og afbrændinger af hundredvis af kinesisk ejede fabrikker og virksomheder, mens tusindvis af kinesiske statsborgere måtte forlade landet.

Episoden bidrog til at styrke samarbejdet mellem USA og Vietnam, men Kina fortsatte intimideringen og tvang de efterfølgende år Vietnam til at ophæve olieboringsaftaler med både russiske og spanske virksomheder, på trods af at de foregik inden for Vietnams territorialfarvand. Vietnams strategi er at internationalisere konflikten i Det Sydkinesiske Hav under henvisning til FN´s havretskonvention, mens Kina, som også har ratificeret aftalen, forfølger en bilateral tilgang i konflikten. Den lange række af partnerskaber, Vietnam har indgået såvel bilateralt som multilateralt, herunder særligt med USA, EU, Indien, Japan og Sydkorea, er vigtige for vietnameserne i forsøget på at imødegå Kinas opstigen. Samtidig er fastholdelsen af Rusland som en vigtig partner, i særdeleshed i forhold til våbenimport, en del af Vietnams forsøg på at imødegå Kinas selvhævdelse.

Vietnams udenrigspolitiske hovedudfordring fremover er at sikre en balance mellem at forsvare sine nationale interesser i det Sydkinesiske Hav og samtidig fastholde stabile politiske og økonomiske relationer med Kina. De vietnamesiske ledere er opmærksomme på, at Vietnam ikke har råd til at opbygge et fjendskab til Kina.

USA – tættere relationer, men ikke for tæt på

Forbrødringen mellem USA og Vietnam er et bemærkelsesværdigt diplomatisk kunststykke. Siden Vietnam og USA normaliserede de diplomatiske forbindelser i 1995, har begge parter gjort sig store anstrengelser for at opbygge et tillidsskabende samarbejde økonomisk og kulturelt. De senere år også med et øget fokus på fælles sikkerhedsinteresser i Det Sydkinesiske Hav.

I 2013 indgik USA et ”Comprehensive Partnership” med Vietnam. Lige siden har USA ønsket at opgradere relationerne til en strategisk samarbejdsaftale, hvilket i det vietnamesiske aftalehierarki vil svare til en oprykning til 2. division, men stadig et trin lavere end Kina. Vietnam har i 10 år forholdt sig afventende og ikke ønsket at gå for hurtigt frem, bl.a. af hensyn til Kina, men forventningen er, at det kan ske i løbet af 2023.

I dag er Vietnam det eneste land i Sydøstasien, der er blandt USA’s 10 største handelspartnere, mens USA er Vietnams næststørste handelspartner og største eksportmarked. I USA’s Indo-Pacific-strategi er Vietnam beskrevet som en af USA’s førende regionale partnere, og Vietnam har i mange år stået øverst på dagsordenen, når amerikanske politikere besøger Sydøstasien.

USA og Vietnam deler bekymringen over Kinas voksende selvhævdelse i regionen, og USA ser Vietnam som et land, der kan stå op mod Kina i Det Sydkinesiske Hav. USA ved godt, at Vietnam ikke bliver en ny forsvarsallieret, og at de ikke vil indgå i en alliance med fokus på at inddæmme Kina. Vietnam ser i dag USA som en af de ”diplomatiske brikker”, der kan flyttes på for at imødegå Kina i Det Sydkinesiske Hav, selv om der stadig er kræfter internt i kommunistpartiet, der er skeptiske over for USA’s intentioner.De to lande har taget skridt mod et øget forsvarssamarbejde med særlig fokus på maritim sikkerhed, og amerikanske krigsskibe anløber årligt vietnamesiske havne, samtidig med at USA bistår med kapacitetsopbygning inden for maritim retshåndhævelse og maritim domænebevidsthed. Men selvom de to lande ser ens på de fleste strategiske spørgsmål, deler politiske og ideologiske forskelle stadig landene. Vietnams geopolitiske betydning i forhold til Kina synes imidlertid at veje tungere for USA end bekymringer om menneskerettighedssituationen og manglende demokrati. Samtidig har USA overfor vietnameserne – klogt nok – nedtonet retorikken om, at stormagtsrivaliseringen er et sammenstød mellem autokratier og demokratier.

USA og Vietnam har været på en imponerende forsoningsrejse siden afslutningen af krigen. Hvor langt, og hvor hurtigt samarbejdet mellem USA og Vietnam kan udvikle sig, vil dog også fremover afhænge af Vietnams relation til Kina.

Rusland – den nødvendige samarbejdspartner

Vietnam er Ruslands vigtigste samarbejdspartner i Sydøstasien, og frem til slutningen af 80’erne stod Sovjetunionen og Østeuropa centralt i Vietnams udenrigspolitik. For en del af de nuværende vietnamesiske ledere, hvoraf flere er uddannet i Rusland, står Sovjetunionens støtte til Vietnam under krigen og i årene efter stadig klart i erindringen.

Sovjetunionens sammenbrud betød, at de ideologiske bånd mellem landene blev kappet. Rusland fastholdt imidlertid rollen som den største våbenleverandør til Vietnam som følge af den vestlige embargo mod våbensalg til Vietnam. USA ophævede således først våbenembargoen i 2016. I perioden fra 1995 til 2019 købte Vietnam over 80 pct. af sit militære udstyr i Rusland, men de sidste år er importen faldet. Udover våbenimporten er de økonomiske bånd mellem de to lande ret beskedne og fokuseret på olie- og gasudvinding.

Meget tyder på, at Ruslands invasion af Ukraine på lidt længere sigt vil få konsekvenser for relationen til Vietnam. Vietnameserne ser stadig Rusland som en strategisk samarbejdspartner, der styrker Vietnams position over for Kina. Derfor har Vietnam valgt enten at afstå fra at stemme om FN-resolutioner eller har stemt imod. Rusland har imidlertid krydset en rød linje i forhold til ikke-indblandingsprincippet, som er en af grundpillerne i Vietnams udenrigspolitik, og højtstående vietnamesere giver uformelt udtryk for, at de er imod invasionen.

Ruslands invasion i Ukraine har også kastet lys over Vietnams afhængighed af russisk våbenimport. Vietnameserne foretager sig sjældent noget forhastet, men de har allerede taget tiltag til at gøre sig mindre sårbare overfor afhængigheden af russiske våben. Omlægningen og moderniseringen af Vietnams forsvar bliver fremskyndet, og samarbejdet med bl.a. Israel, Indien, Sydkorea, Japan og enkelte europæiske lande bliver optrappet. USA er også klar til at træde til. Samtidig har Vietnam besluttet at sætte turbo på den nationale våbenproduktion.

Der tegner sig ikke en løsning på konflikterne i Det Sydkinesiske Hav ude i horisonten, og da omstillingen af det vietnamesiske forsvar vil tage tid, vil Vietnam fortsat være afhængig af russiske våbenleverancer i en betydelig årrække, hvis landet skal gøre sig forhåbninger om at imødegå Kinas aggressive fremfærd i Det Sydkinesiske Hav. Derfor ønsker Vietnam ikke at sætte de gode relationer til Rusland over styr.

Vietnam, EU og Danmark

Kina, Rusland og USA har i mere end fire årtier spillet en vigtig rolle i Vietnams udenrigspolitik, men relationen til de tre lande har ændret sig markant det seneste årti. Det er sket samtidig med, at andre aktører som Indien, Japan, Sydkorea, EU og EU´s medlemslande spiller en stadig større rolle, både økonomisk og på forsvarsområdet, og dermed bidrager til at reducere landets afhængighed af enkeltlande. Sammen med Indonesien fremstår Vietnam i stigende grad som et af de vigtigste lande i Sydøstasien både økonomisk og politisk. Det kom bl.a. til udtryk ved at de to lande var de eneste ASEAN lande der var inviteret til det seneste G7 møde i Hiroshima.

Vietnams klare vilje til ikke at vælge side i stormagtsrivaliseringen, herunder ønsket om at mindske afhængigheden, giver plads til EU og EU´s medlemslande, herunder Danmark. I løbet af de sidste 10-15 år er Vietnam blevet et af de absolut mest populære lande i Sydøstasien for danske turister og for dansk erhvervsliv. Tre årtier med høje vækstrater, en voksende og mere købekraftig middelklasse, og lønninger der er ca. 40% lavere end i Kina, har gjort landet særdeles attraktivt. Mange virksomheder har gennem flere år valgt Vietnam til som et supplement eller et alternativ til Kina.

Danmark har haft et af de mest succesrige bistandsprogrammer i Vietnam, og bistandssamarbejdet er den væsentligste årsag til, at Danmark, som det eneste nordiske land, i 2013 fik en partnerskabsaftale med Vietnam. Partnerskabsaftalen har været en løftestang for et særdeles omfattende kommercielt samarbejde, hvor Danmark i forhold til landets størrelse er et af de lande, der har flest virksomheder i Vietnam.

Udover det rent kommercielle er der gode muligheder for, at EU kan styrke sin position i Vietnam. Frihandelsaftalen mellem EU og Vietnam er et godt afsæt for det kommercielle samarbejde, men respekt for folkeretten, en regelbaseret international orden, fri sejlads og overflyvning i Det Sydkinesiske Hav, styrkelse af maritim håndhævelse, klimaændringer og grøn omstilling er interesser, EU og Vietnam har tilfælles. Det er imidlertid på høje tide, at EU får sat handling bag de mange erklæringer om investeringer i infrastruktur, så vietnameserne får et alternativ til Kinas Belt and Road Initiative (“Silkevejen”).

Udenrigspolitik under pres

Vietnam har det seneste årti brugt sin udenrigspolitik meget aktivt til at fremme landets nationale interesser. Diplomati og eksterne relationer er blevet plusord i kommunistpartiets narrativ, og det proaktive diplomati bidrager til at skabe økonomisk vækst og balancere stormagtsrelationerne. Hanoi har store forbehold over for Washingtons og Beijings strategiske rivalisering og vil gøre alt for at undgå at blive fanget mellem to stole. Det er usandsynligt, at Vietnam vil fremme et forhold til en af stormagterne på bekostning af den anden eller indgå i et formelt samarbejde, der har til formål at inddæmme Kina.

Kinas hastige militære oprustning og magtudøvelse i Det Sydkinesiske Hav har dog udfordret Vietnam det seneste årti. Den kinesiske oprustning er en væsentlig årsag til, at det er lykkedes de gamle fjender USA og Vietnam at genetablere en form for strategisk tillid, der giver Vietnam yderligere kraft til at håndtere Kinas pres i Det Sydkinesiske Hav. Både Moskva og Washington er i dag vigtige for Vietnams forsvar og sikkerhed, når det gælder at afskrække Beijing i Det Sydkinesiske Hav.

Vietnameserne ønsker ikke, at nogen af supermagterne eller Rusland kommer for tæt på eller fylder for meget i samarbejdet. De bitre erfaringer som geopolitisk offer fra rivaliseringen mellem USA, Sovjetunionen og Kina under Den Kolde Krig, og de omkostninger, det havde at vælge side til fordel for Sovjetunionen, er dybt indlejret i kommunistpartiets DNA. De sidste årtier har Vietnam behændigt forstået at balancere sin udenrigspolitik, og landet er nu hverken for tæt på eller for langt fra supermagterne. Generalsekretæren for kommunistpartiet, Nguyen Phu Trong, har sammenlignet vietnamesisk diplomati med en bambus med “stærke rødder, solide stængler og fleksible grene.” De kommende år vil vise, om rødderne er stærke nok og grenene tilstrækkeligt fleksible til at modstå Kinas selvhævdelse i det Sydkinesiske Hav og samtidig fastholde den hidtidige udenrigs- og sikkerhedspolitiske linje i stormagternes skygge.