Udviklingsbistandens udvikling: Værdier? Resultater? ’Best fit’?

To tendenser præger udviklingsbistandens udvikling. På den ene side er en række lande og internationale organisationer optaget af, at udviklings­bistanden skal afspejle værdier – somme tider deres egne værdier. Ikke mindst menneskerettighederne oplever i disse år næsten et gennembrud i officiel udviklingsbistand, hvor f.eks. Danmark, Finland og EU har givet dem en markant plads i deres udviklingspolitikker. Det er udtryk for et fokus på inputsiden af udviklingssamarbejdet – bistanden skal være rettighedsbaseret og -orienteret.

På den anden side bliver det mangeårige fokus på resultater stadig mere centralt for lande som Sverige, England og Holland. Der har bredt sig en uhyre interesse for at udvikle og måle indikatorer ud fra en antagelse om, at disse siger noget om resultaterne af bistanden. Denne tendens afspejler et fokus på outputsiden af udviklingssamarbejdet.

Med måde, med måde…
’Spis varieret’ hedder det. I passende mængder kan begge tendenser være helt fine, men overdrives de, bliver de undergravende for udviklingen i fattige lande. Stoppes værdier i form af betingelser ned i halsen på modtagerne, vil reaktionen være kvalme og opkastnings­fornemmelser. Samtidig er det uklart, hvordan den rettighedsbaserede udvikling egentlig kan præge officiel udviklingsbistand på det operationelle plan.

Ligeledes gælder det, at hvis fokusset på outputindikatorer bliver ensidigt, kommer udviklingssamarbejdet til at handle om kortsigtede og let målbare resultater af den enkelte donors indsats, og det har sjældent meget med fattigdomsbekæmpelse at gøre. Resultater er først vigtige, når de handler om de overordnede, langsigtede mål.

Det ønskelige og det mulige
Det store spørgsmål er imidlertid, om disse tendenser selv i passende mængder er særligt relevante og væsentlige for udvikling og fattigdomsbekæmpelse. Der er ingen tvivl om, at demokrati, god regeringsførelse, menneskerettigheder og resultater i sig selv er ønskelige goder, som ikke kan prises nok, men én ting er at have dem som langsigtede mål, en anden er at ville gennemføre dem på kort sigt.

Der er to centrale problemer. Ny forskning peger på, at valg, antikorruptionskomiteer, forvaltningsreformer osv. ikke umiddelbart fører til økonomisk forandring og produktivitetsforbedringer i samfund præget af patron-klient-strukturer og manglende løsninger på problemer, der ikke kan løses individuelt (’collective action problems’). Selv om fattigdom ikke kun handler om penge, men i nok så høj grad om indflydelse, sundhed, sikkerhed, osv., er det en fundamental hindring for fattigdomsbekæmpelse, at fattige landes økonomier ikke bliver mere konkurrencedygtige. Bæredygtig fattigdomsbekæmpelse kræver økonomisk transformation, så produktiviteten i produktive erhverv øges.

Hvis de værdier, som donorlandene synes er vigtige og søger at fremme, ikke bidrager til en sådan økonomisk udvikling, er det et voksende problem for udviklingsbistanden. Bistand til sundhed, uddannelse, infrastruktur, m.v. kan stadig gavne de fattige på kort sigt og økonomisk forandring på længere sigt, men de institutioner, som donorlandene forbinder med god regeringsførelse, rettigheder, osv., fungerer sjældent som de skal. Fokusset på værdierne trækker dermed den intellektuelle og politiske opmærksomhed væk fra at finde ud af, hvad der så virker.

Udfordringen i dag
Her mangler vi en egentlig debat: De sidste 20 års demokratisering i Afrika har ikke ført til udviklingsorienterede demokratiske regeringer, og den økonomiske vækst har sjældent ført til mindre fattigdom. Alligevel fortsætter donorlandene med at tale for demokrati og god regeringsførelse. Vi hævder ikke at det er ligegyldigt, men vi hævder at et enøjet fokus på disse værdier er uhensigtsmæssigt. Erfaringerne fra Asien peger på, at der er andre veje til udvikling.
Det handler ikke om at gå i en autoritær retning og finde en ’stærk mand’, der kan sikre økonomisk forandring. Historien viser med al tydelighed, at ’stærke mænd’ ikke er løsningen. Mange afrikanere værdsætter også de demokratiske muligheder, de har for at komme til orde og øve indflydelse.

Overdrevne forventninger til bistanden
Et andet problem ved donorernes tilgang er at ville gennemføre institutionelle forandringer på basis af erfaringerne og værdierne i den vestlige verden. Sådanne forandringer bygger ikke på den historiske udvikling i de enkelte fattige lande. I udviklingsbistanden er der alt for ofte en tendens til at ville forfølge idealer i stedet for at bygge på det eksisterende i et samfund. Men tanken om, at bistanden kan ændre samfundsstrukturer i retning af bestemte idealer, er baseret på en meget overdreven forventning om, hvad bistanden kan. Evalueringer og studier viser, at bistanden kun i helt sjældne situationer kan ændre grundlæggende politiske forhold i modtagerlandene.

Best fit
Derfor handler det om ’best fit.’ Det er et begreb, som bygger på en antagelse, dels om at der skal introduceres noget nyt, dels om at det nye skal tilpasses det eksisterende. Det er i denne tilpasning af politikker og institutioner til lokale forhold, at potentialitet for en bedre fattigdomsorienteret udvikling ligger. Al erfaring viser, at en sådan tilpasning må ledes af de enkelte lande selv. Udfordringen for bistanden er at støtte denne tilpasning, og det gøres ikke ved at insistere på vore egne værdier og hurtige resultater.

For at samle op: Nutidens tendenser i udviklingsbistanden risikerer at gøre den mindre relevant ved at fokusere på kortsigtede resultater og utilpassede institutionelle forandringer. Hvis donorlandene samtidig gør mere brug af politiske konditionaliteter – hvilket der er noget, der tyder på – begrænser bistanden ydermere det handlerum, som progressive politiske ledere i modtagerlandene skal bruge for at tilpasse det nye til det eksisterende.

Langsigtede mål og lokal forankring
I stedet er der brug for to ting: For det første skal udviklingsbistanden fokusere på de langsigtede mål og respektere de principper (ejerskab, tilpasning, harmonisering, gensidig ansvarlighed og resultatorienteret forvaltning), som talrige internationale konferencer har knæsat for god udviklingsbistand. For det andet må vi have en fordomsfri debat af, hvordan den demokratiske og økonomiske udvikling i fattige lande gøres mere fattigdomsorienteret. Det vil kræve produktivitetsstigninger og konkurrencedygtighed, og det vil kræve nye institutioner, der ikke erstatter, men bygger på eksisterende legitime beslutningsprocesser. Og det vil være forskelligt fra land til land, hvad der vil være hensigtsmæssigt. Men det er sådan set også alt, hvad vi ved.

Derfor bør al intellektuel og politisk energi sættes ind på dette projekt – og ikke på gennemførelsen af vidtløftige ideer uden forankring i den lokale muld.