Stort pres på politikerne før topmøde om fremtidens udviklingsfinansiering

Der er massivt pres på verdens statsoverhoveder, når FN’s medlemslande samles i Addis Ababa i Etiopien 13.-16. juli for at forhandle en aftale på plads om, hvordan fremtidens udviklingssamarbejde skal finansieres frem mod 2030. Op til konferencen har embedsfolk været ude i tre hårde forhandlingsrunder. Den sidste, der gik væsentlig over tid, mundede ud i et slutdokument, der overlader en lang række afgørende beslutninger til politikerne.

Financing for Development (FfD) er den mere præcise titel på konferencen, der er så utrolig vigtig, fordi den er første skridt i en række topmøder, der tilsammen afgør, hvor seriøst verdens ledere tager de globale fattigdoms-, uligheds-, klima- og miljøudfordringer, vi står over for. Kort efter konferencen i Addis Ababa mødes FN’s medlemslande i september, denne gang i New York, for at vedtage en række nye udviklingsmål, de såkaldte Sustainable Development Goals (SDG). De skal erstatte de tidligere mål, som har løbet siden år 2000. Og i december ved COP21 i Paris bliver det tydeligt, om der er noget reelt håb for den internationale kamp mod klima- og miljøproblemerne.

Fortsætter vi med ’business as usual’ frem mod 2030, vil antallet af mennesker, der lever i ekstrem fattigdom, stadig være omkring 500 millioner, og i Afrika syd for Sahara vil antallet være steget. Derfor skal der også mobiliseres væsentlige midler, hvis verden vil indfri ambitionerne: Der vil være brug for et sted mellem 35 og 45 billioner kroner, hvis vi skal finansiere SDG’erne, som de ser ud nu. Det er rigtig mange penge, og allerede fra næste år vil vi mangle i omegnen af 17 billioner. Heldigvis skal pengene komme mange andre steder fra end udviklingsbistanden, der faktisk i sig selv ikke forventes at repræsentere mere end brøkdel af den samlede finansiering. I stedet skal pengene hentes gennem skat og andre internt mobiliserede ressourcer i udviklingslandene samt private investeringer.

Bliver konferencen i Addis Ababa en fiasko, er spørgsmålet, hvor meget vi tør håbe på reelle gennembrud ved de efterfølgende konferencer i anden halvdel af 2015. For at sikre et brugbart resultat har embedsværkerne forhandlet siden 2014 i håbet om at nå konsensus omkring de politiske ambitioner. Lad os tage et kig på nogle af de centrale diskussioner i forhandlingerne under optakten til FfD.

Stadig Nord mod Syd?
På trods af de store forskydninger i den globale økonomi har forhandlingerne frem mod Addis Ababa overordnet set fundet sted i et Syd mod Nord-format. På den ene side står G77/Kina-gruppen, der består af 134 udviklingslande, og argumenterer for at fastholde det såkaldte ’Common But Differentiated Responsibilities’ (CBDR) princip om, at alle godt nok har et ansvar for at sikre udvikling, men at dette ansvar skal fordeles efter evne. For de fattigste lande giver dette næsten sig selv – selvfølgelig kan de ikke forventes at bidrage på samme niveau som de rige lande. Men det er hos mellemindkomstlande som Kina, Indien, Brasilien og laget lige under dem, for eksempel Indonesien, at man finder den politiske grund til, at dette fremhæves så ofte. Disse lande har nemlig en helt tydelig interesse i ikke at blive sat i samme båd som de rigeste lande, da det vil hæve forventningerne, ikke bare på udviklingsfinansiering, men også på klimaområdet.

På den anden side står EU, USA, Japan mfl. og holder fast i universalitets-princippet om, at alle skal bidrage, og at Kina og de andre BRIKS-lande ikke kan fralægge sig ansvaret for at bibringe en stor finansieringsportion til festen. De rige lande ønsker større fokus på private investeringer samt intern mobilisering af ressourcer og lavere forventninger til udviklingsbistanden. På den måde forsøger man at skubbe en større del af ansvaret over på udviklingslandene selv.

Finansielle versus ikke-finansielle ’Means of Implementation’
’Means of implementation’ (MoI) er et komplekst udtryk, men det dækker i virkeligheden blot over, hvilke midler der skal tages i brug for at opnå den ambitiøse SDG-dagsorden. I forhandlingerne op til FfD konferencen i Addis Ababa har der været store diskussioner om brugen af finansielle over for ikke-finansielle MoI’s, hvor langt en finansieringskonference kan tillade sig at gå.

Konferencen skal naturligt nok tage stilling til de finansielle spørgsmål, men har delegationerne mandat til at forhandle spørgsmål omkring teknologioverførsel, handel, gæld, skat osv.? Lige nu fylder handel ikke væsentligt, mens skattespørgsmålet stiger i opmærksomhed for hver uge, der går. Det forlyder endda, at der er mulige åbninger i forhold til at institutionalisere en dialog om skat på FN-niveau – noget, udviklingslandene har ønsket igennem lang tid, fordi denne dialog indtil nu er foregået i OECD, hvor de fattigste lande ikke har noget at sige.

Hvor står vi nu?
Gennem de tre relativt hårde forhandlingsrunder indtil nu har der været væsentlige uenigheder, og vi har hørt rygter i hjørnerne om dyb bekymring for, hvorvidt man vil nå et fornuftigt resultat. Dele af dokumentet har flere gange været forhandlet frem til et nyt punkt for derefter blot at blive nulstillet, fordi visse forhandlingsgrupper ikke var tilfredse med resultatet. Dokumentet er flere gange blevet diskuteret i plenum, sætning for sætning, ord for ord, men det er i sig selv ikke så overraskende for denne slags højniveaumøde.

Det var af flere omgange nødvendigt at have ikke bare uformelle forhandlingsmøder, men uformelle-uformelle møder (hvor der kunne snakkes endnu mere åbent og uforpligtende de forskellige parter imellem) på grund af en lang række politisk sensitive områder og generel uenighed. Sådanne møder er forventelige, men flere af dem var problematiske, fordi de var ugennemsigtige. Mange lande vidste ikke engang, hvor og hvornår møderne fandt sted, ofte fordi man simpelthen holdt dem bilateralt med de parter, der havde mest på spil. Den slags midler er ikke synderligt demokratiske og peger også i retning af, at co-facilitatorerne har været på nippet til at blive smådesperate på grund af ret så beskedne fremskridt. For at presse enighed igennem tog de stærke udtryk i brug, som at et markant udfald ikke blot var nødvendigt for at samle politikere på så højt niveau som muligt i Addis, men at selve FN’s troværdighed stod på spil.

Tre hoveddele i slutdokumentet ser ud til at være færdigforhandlet på nuværende tidspunkt:

• En ’global ramme for finansiering af udvikling post-2015’, der beskriver status quo for det internationale samarbejde, udstikker de overordnede nye forhold og trækker tråde frem mod post-2015 processen og SDG topmødet i september.
• En såkaldt ’Action Agenda’ med en række kapitler, der hver især beskriver status quo og nye forpligtelser inden for syv specifikke områder:
  • - ’Nationale offentlige ressourcer’
  • ’Nationale og internationale private virksomheder og finansiering’
  • ’Internationalt udviklingssamarbejde’ (oprindeligt ’international offentlig finansiering’)
  • ’International handel som et lokomotiv for udvikling’
  • ’Gæld og gældsbæredygtighed’
  • ’Adressering af systemiske emner’ som eksempelvis det globale økonomiske system og forskellige former for international regulering, samt de internationale finansielle institutioner som IMF og Verdensbanken.
  • ’Videnskab, teknologi, innovation og kapacitetsopbygning’ og disses rolle i at hjælpe udviklingslandene til økonomisk vækst og social udvikling.
• En tredje og sidste del omkring data, monitorering og opfølgning

På trods af relativ enighed på mange punkter efterlader slutdokumentet altså en lang række politiske spørgsmål til ministrene, og måske bliver de endda først forhandlet færdig under selve konferencen. Det på trods af, at co-facilitatorerne gentagne gange har advaret om at ’politicians make the worst draftsmen’ – at politikerne er de værste til at færdigforhandle et slutdokument. Det er der noget om, men omvendt er politikerne de bedste til at sparke gang i embedsmændene for at hæve ambitionsniveauet, hvis forhandlingerne er gået i hårdknude.Blandt andet har Danmark oplagte muligheder for at få indflydelse på den politiske proces under selve mødet.

Der er ingen tvivl om, at konferencen i Addis Ababa bliver en test for multilateralismen, og vi kender ikke udfaldet, før folk rejser fra Etiopien den 16. juli. Der bliver brug for alle kræfter og al tid frem mod slutningen, hvis startskuddet for årets tre vigtige konferencer ikke skal blive en fiasko og lægge en dæmper på ambitionerne for resten af året.