Migration og udviklingsbistand: Et opgør med myterne

Danmark skal have en ny udviklingspolitisk strategi, og migration er blandt de øverste punkter på dagsordenen. Men hvad siger forskningen egentlig om de antagelser, som fylder i den politiske og offentlige migrationsdebat lige nu? Og hvilken plads bør migration have i dansk udviklingspolitik? Seniorforsker Ninna Nyberg Sørensen giver et bud.

Alle er enige om, at migration og udvikling hænger sammen. Hvad sammenhængen består i – om migration skyldes en mangel på udvikling i hjemlandet eller om migration omvendt bidrager til udvikling – debatteres konstant i internationale politiske fora, og forskningsresultater, der understøtter den ene eller den anden sammenhæng, trækkes med jævne mellemrum ind i debatten. 

Dansk Institut for Internationale Studier har siden instituttets oprettelse forsket i forholdet mellem konflikt, migration og udvikling (se her og her). Blandt andet har vi set på, hvorvidt summen af forskningsbaseret viden adskiller sig fra de antagelser, der ligger til grund for den måde, politik udformes på. Understøtter forskningen f.eks. forestillingen om, at øget udviklingsbistand vil forebygge irregulær migration? Er der evidens for, at flygtninge hjælpes hurtigere, bedre og billigere i nærområderne? Eller omvendt: kan ophobning af flygtninge og afviste asylansøgere i nærområderne være kontraproduktivt i forhold til andre udviklingspolitiske prioriteringer som at udvikle skrøbelige staters resiliens over for kriser eller udviklingen af demokrati i mindre demokratiske stater? 

Mere udvikling betyder ikke nødvendigvis mindre migration

Der er bredt belæg for at sige, at forholdet mellem et lands udviklingsniveau og migrationsbevægelser er mere komplekst, end mange politiske programerklæringer lægger op til. Det samme gælder antagelsen om, at øget udviklingsbistand automatisk vil få migranter til at blive hjemme. 

Det kan være vanskeligt at isolere udviklingsbistandens rolle i et lands økonomiske udvikling, og endnu sværere at måle dens effekt på migration. International forskning viser imidlertid ret entydigt, at migration fra udviklingslande snarere stiger end falder, hvis landet gennemgår en positiv økonomisk udvikling - af den simple grund, at flere får råd til migrere. Denne effekt bliver stærkere i de tilfælde, hvor økonomisk udvikling fører til større ulighed. Der er derfor ikke forskningsmæssig evidens for at hævde, at øget udviklingsbistand vil reducere international migration på kort sigt. Udviklingsøkonomen Michael A. Clemens har i flere studier vist, at økonomisk vækst i lavindkomstlande i første omgang fører til højere migration. Migrationen begynder først at stabilisere sig, når BNP per indbygger overstiger 5.000 USD, og den begynder ikke at falde før BNP er nået 10.000 USD. En sådan transition vil for mange lavindkomstlande tage 2-3 generationer eller mellem 30 og 80 år. 

Ser vi på den sektorspecifikke udviklingsbistand ser billedet mere nuanceret ud. Flere studier finder, at bistand til god regeringsførelse har en større, men også mere langsigtet migrationshæmmende effekt end bistand, der alene er målrettet økonomisk vækst. Det skyldes ikke mindst, at bistand til jobtræning og udvikling af mindre virksomheder, f.eks. i form af mikro-finansiering, kan øge både ønsket om og evnen til at migrere, især hvis der ikke er et lokalt marked for de tillærte færdigheder eller et kundegrundlag for virksomheder – særligt i områder med en veletableret migrationstradition. Investering i lokalt tilpassede og bæredygtige virksomheder ser dog ud til at have et vist potentiale. 

Når det kommer til migration som følge af konflikt i hjemlandet, så har udviklingsbistanden, ifølge forskningen, en begrænset effekt. Til gengæld er der udbredt enighed om, at udviklingsbistand potentielt kan fastholde et lavere konfliktniveau i relativt stabile lande.  Men det kan mulighed for migration interessant nok også. Det tyder på, at det er en god ide at søge at indtænke migration i de udviklingsstrategiske overvejelser.

Migration kan bidrage til udvikling

Mens udviklingsbistandens evne til at begrænse migration er svær at påvise, er den internationale migrations bidrag til udvikling i hjemlandene veldokumenteret - især for mindre lande med høje migrationsrater. Her viser forskningen:

• At volumen af migranters hjemsendte penge (remitter) i de fleste tilfælde langt overstiger udviklingsbistanden (globalt er den 3 gange større end verdens samlede bistandshjælp, som registreret af OECD). Mens remitter ikke nødvendigvis investeres direkte i udvikling, har de en tydelig fattigdomsbekæmpende effekt blandt tilbageblevne familiemedlemmer og lokalsamfund med mange migranter i udlandet. 
• At remitter ikke alene er finansielle men også sociale og politiske. Migranter overfører innovativ social kapital til deres familier og lokalsamfund, der har en positiv effekt på f.eks. kønsroller, uddannelsesniveau og fertilitetsrater. DIIS har gennem adskillige diasporastudier påvist, at migranters mulighed for at påvirke deres hjemlande afhænger af deres størrelse, etablerede migrationstradition, organiseringsgrad, og integration i modtagerlandene. Jo bedre migranter er integrerede i modtagerlandet, jo større diasporaengagement har de i deres hjemlande.
• Diasporaengagement i udvikling hænger derudover snævert sammen med mulighedsbetingelserne i hjemlandet. Er de til stede, spiller diasporaen ofte en positiv rolle i etableringen af lokale virksomheder og faciliteringen af international handel. 

Hjemsendelser kan hæmme udvikling

Omvendt viser vores forskning, at returmigration sjældent har en positiv effekt på hjemlandets udvikling, medmindre den er frivillig, at migrationsprojektet har været vellykket, og det er muligt for de hjemvendte migranter at fastholde en forbindelse til de lande, de migrerede til eller etablere kvalitativt bedre liv end dem, de forlod.

Blandt de migrantgrupper, vi arbejder med, kan vi også se, at tilbagesendelse med ingen eller kortvarig repatrieringsstøtte som regel fører til nye forsøg på migration, især hvis migranten har gæld. Vi kan også se en negativ effekt på de tilbagesendtes familier og lokalsamfund, der, ud over at skulle undvære remitter, ofte også skal håndtere den hjemvendtes depression og desillusion over ikke at have fået del i den globale udvikling, som lovet af det internationale samfund. Når migranter deterneres og hjemsendes, går de med andre ord fra at være netto bidragydere til lokal udvikling til at blive netto-dræn på begrænsede lokale ressourcer.

Grænsekontrollens utilsigtede konsekvenser

Stigningen i migrationspresset mod Europa i 2015 har ført til øget Europæisk samarbejde og nye forsøg på at integrere udviklingspolitiske og humanitære indsatser med migrationspolitiske agendaer. Bekæmpelse af migrationens grundlæggende årsager står centralt, hvilket blandt andet har medført en ændring i geografiske prioriteringer og en omdirigering af udviklingsbistand til lande og regioner, der genererer eller huser flygtninge, eller er strategisk vigtige ud fra et migrationsregulerende perspektiv. 

Hvorvidt udviklingsbistand og humanitære indsatser skal bidrage til at regulere migration, er et politisk spørgsmål. Et faldende migrationspres på Europa tyder på, at et strategisk fokus på at standse migration ved eksternalisering og øget samarbejde omkring grænsekontrol virker på kort sigt. Hvorvidt flygtninge hjælpes hurtigere og bedre i nærområderne, og migrationens bagvedliggende årsager bekæmpes ved at styrke Tyrkiets og nordafrikanske landes evne til at forvalte og kontrollere deres grænser, er et mere åbent spørgsmål. 

Foreløbige analyser peger på, at migrationsregulerende indsatser har flere utilsigtede konsekvenser herunder en risiko for om ikke at støtte, så at acceptere dårlig regeringsførelse i de lande vi er afhængige af ift. migrationssamarbejde; at migranter presses ud på farligere ruter; at udbredelsen af og risikoen ved menneskesmugling øges, og at etablering af migrationssamarbejder med lande, vi ikke nødvendigvis sympatiserer med, underminerer flygtninges mulighed for at få den beskyttelse, de har behov for. Dermed kompromitteres vores interesse i at fremme demokratisering og bæredygtig udvikling.

”Nærområderne” bærer allerede en stor del af byrden

I 2019 var ca. 79.5 millioner mennesker på flugt verden over (UNHCR 2020). Heraf var over halvdelen internt fordrevne. 80 procent af den resterende del opholder sig aktuelt i andre udviklingslande. Tyrkiet huser med 3.6 millioner flygtninge og asylansøgere flest af verdens flygtninge, efterfulgt af Jordan (2.9 mio.) og Palæstina (2.2 mio.). Andre lande i de såkaldte ”nærområder” med stort flygtningepres omfatter Colombia, Pakistan, Uganda og DRC. 

Tal som disse viser, at den aktuelle flygtningekrise primært handler om et overordentligt stort antal internt fordrevne. Dernæst om et allerede eksisterende enormt pres på nærområderne. Man kan derfor spørge, hvorvidt forslag om, at flygtninge bedst hjælpes i nærområderne, i tilstrækkeligt omfang tager udgangspunkt i denne situation?

OECD, Verdensbanken og FN forventer alle, at vedvarende social ulighed, befolkningstilvækst og klimaforandringer vil øge migration internt, regionalt og internationalt.  Samtidig forventer man, at migrationspolitiske stramninger i det globale nord vil omdirigere hovedparten af denne migration til mere velstående lande i det globale syd. 

En strategisk samtænkning af migrations og udviklingspolitiske prioriteringer vil formodentlig have bedre muligheder for at bidrage til opfyldelsen af FNs verdensmål og globale aftale om sikker, ordentlig og reguleret migration, hvis mere kortsigtede migrationspolitiske ønsker om at nedbringe antallet af migranter og flygtninge i vores del af verden underordnes mere langsigtede udviklings- og sikkerhedspolitiske hensyn i det globale syd.