DIIS Comment
Ansvaret for at beskytte vores ansvar
15. september 2010 markerer femåret for FNs vedtagelse af et nationalt og internationalt 'ansvar for at beskytte' (responsibility to protect-R2P) verdens befolkning mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser. Det giver anledning til diskussion af idéen om det internationale samfund som sikkerhedsnet, når en stat enten ikke kan eller vil beskytte sine borgere mod ekstreme menneskerettighedsforbrydelser
1. oktober 2008
Stater har et ansvar overfor borgeres sikkerhed. Ukontroversielt? På papiret ja. Siden folkedrabskonventionen fra 1948 er en række menneskerettighedsdeklarationer og konventioner, med bred international tilslutning, fulgt i dets fodspor.
Den globale virkelighed er en anden. Interne stridigheder har siden midten af 1990erne udgjort 95 pct. af samtlige væbnede konflikter og i en række tilfælde er befolkningsgrupper blevet forfulgt alene med baggrund i etnicitet eller religion. Det har haft store menneskelige omkostninger. Under folkedrabet i Rwanda i 1994 mistede omkring 800.000 tutsier og moderate hutuer livet i løbet af blot 100 dage, mens konflikten i Darfur siden 2003 har kostet op mod 400.000 livet.
At en række stater har vist sig ude af stand til at sikre borgeres sikkerhed eller selv spillet en aktiv rolle i den direkte forfølgelse af en række befolkningsgrupper, har medført et stigende krav på afklaring af forholdet mellem statssuverænitet versus menneskerettigheder under voldelige konflikter: hvordan kan man, uden at undergrave staters suverænitet, handle internationalt i situationer som folkedrabet i Rwanda i 1994?
Ifølge det nye ræsonnement handler det ikke om ”retten til intervention”, men snarere om ”ansvaret for at beskytte”. En retorisk saltomortale, der flytter fokus fra staters rettigheder til udsatte gruppers behov for beskyttelse. Princippet understreger, at suverænitet er et ansvar, ikke et carte blanche, for staten og sekundært et kollektivt ansvar for det internationale samfund for at forebygge og gribe ind – om nødvendigt med magt.
Retorikken efterlader det indtryk, at en effektiv indsats mod brud på menneskerettighederne har været hindret først og fremmest af respekt for den enkelte stats suverænitet, og at et funktionelt internationalt samfund blot har ventet på grønt lys til at træde til.
Det er en velkendt forestilling.
Nyheder om ekstreme brud på menneskerettighederne går verden rundt hurtigere end nogensinde før og mødt med krav om handling fra det såkaldte internationale samfund, der, når krisen rammer, kan stå som garant for bare et minimum af beskyttelse – ofte rettet mod FN ud fra en, fejlagtig, forestilling om, at organisationen kan betragtes som en international pendant til de nationale regeringer.
Virkeligheden er en anden
FNs sikkerhedsråd har ganske vist mandat til at autorisere intervention – og har i stigende grad også brugt det til at intervenere i humanitære situationer. Men hverken systematisk eller uden international uenighed og skelen til, hvordan et internationalt humanitært engagement har passet ind i forskellige nationale dagsordener. Desuden kan en sikkerhedsrådsresolution ikke implementeres uden en national vilje til at ofre de nødvendige ressourcer.
FN har hverken en selvstændig vilje eller kapacitet og er, når det kommer til stykket, kun så stærkt som den vilje, der kan mobiliseres nationalt i dets 192 medlemslande. Det er også tilfældet for det internationale ansvar for at beskytte.
Det er heri en af de helt store udfordringer består. Det internationale ansvar for at beskytte mennesker i nød er et kollektivt ansvar. Men hvem bærer ansvaret, når en situation eskalerer og nationale løsninger har vist sig utilstrækkelige? Er alle ansvar ingens ansvar?
Set med danske øjne, er spørgsmålet om internationalt engagement højaktuelt. Om end den danske indsats i Irak og Afghanistan, Absalons indsats mod piraters fremfærd i Adenbugten, udviklingsbistand og nødhjælp, fx til Haiti i januar i år og i disse dage Pakistan, ikke i alle tilfælde falder ind under ’ansvaret for at beskytte’, viser det danske engagement, at der er en national villighed til at påtage sig et internationalt ansvar.
Men ikke ubegrænset eller uden at stille spørgsmålstegn ved solidaritetens grænser. Debatten om bistandshjælp har længe været præget af diskussionen om, hvorvidt man får ”noget for pengene” og krav om håndgribelige beviser for, at det gør en forskel. I den seneste tid har opmærksomheden vendt sig mod ikke kun de økonomiske, men også menneskelige, omkostninger af den danske indsats i Afghanistan og Irak. Her peger det danske engagement også på, at det internationale ansvar for at beskytte skal honoreres i konkurrence med andre internationale dagsordener, fx sikkerhedspolitiske og/eller økonomiske, for den enkelte stat.
En større udfordring er, at det internationale ansvar skal varetages af stater med et nationalt ansvar overfor egne borgere– et ansvar, der som oftest går langt videre end beskyttelse mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser. Diskussionen om et internationalt ansvar kan ikke behandles isoleret, men må ses i forhold til – og ofte i konkurrence med – det nationale ansvar.
Hvor langt ville det danske engagement strække sig, hvis det internationale samfund stod overfor et nyt Rwanda? Hvor langt ville den danske befolkning være villig til at gå i lyset af både menneskelige og økonomiske omkostninger i Afghanistan og Irak og set i forhold til regeringens nationale forpligtelser?
Der er en villighed til at påtage sig et internationalt ansvar. Men også en udbredt ambivalens omkring hvad det indebærer for andre internationale forpligtelser og hvornår det nationale ansvar med rimelighed kan vægtes højere. Det er ikke et dansk fænomen, men centrale spørgsmål for samtlige FN-lande.
Det internationale ansvar for at beskytte er en erkendelse af, at løsninger på ekstreme brud på menneskerettighederne ikke altid kan findes nationalt og må bakkes op af et internationalt humanitært sikkerhedsnet. Det demonstrerer en international solidaritet og villighed til at sige ja til et kollektivt ansvar for at beskytte verdens befolkning mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser - men et kollektivt ansvar, der, når alt kommer til alt, er uden adressat.
Det er den enkelte stats ansvar, som ansvarligt medlem af det internationale samfund, at ”gøre hvad den kan”. Men hvad den enkelte stat kan – eller rettere, mener at kunne – er langt fra blot et spørgsmål om hverken kapacitet eller tilslutning til deklarationen. I stedet påvirkes villigheden til at engagere sig i humanitære problemstillinger internationalt af konkurrerende internationale og nationale problemstillinger, der også kræver regeringens opmærksomhed.
International solidaritet er således hverken ubegrænset eller upåvirket af konkurrerende problemstillinger - et billede, der udfordrer en fremstilling af et internationalt samfund, der ikke alene kan, men forventes at handle systematisk og effektivt i verdens brændpunkter.
Det peger i stedet mod risikoen for ad hoc løsninger, diskussioner om ”hvis tur det er” til at træde til og hvornår andre internationale forpligtelser og ansvaret for egne borgere legitimt kan fungere som fripas i forhold til et internationalt humanitært ansvar. Hvor skal skylden placeres, hvis det internationale samfund ikke reagerer? Og er stater indbyrdes villige til at holde hinanden til regnskab for mangel på humanitært engagement i tredjelande?
Det er et problem, som FN-princippet om ’ansvaret for at beskytte’ nødvendigvis må adressere. Det er alles ansvar - et ansvar, der uden afklaring af ansvaret for den enkelte stat, risikerer at munde ud i en ad hoc solidaritet, der kan tages frem, når det er bekvemt i forhold til den enkelte stats politiske dagsorden.
Line Holmung Andersen
Den globale virkelighed er en anden. Interne stridigheder har siden midten af 1990erne udgjort 95 pct. af samtlige væbnede konflikter og i en række tilfælde er befolkningsgrupper blevet forfulgt alene med baggrund i etnicitet eller religion. Det har haft store menneskelige omkostninger. Under folkedrabet i Rwanda i 1994 mistede omkring 800.000 tutsier og moderate hutuer livet i løbet af blot 100 dage, mens konflikten i Darfur siden 2003 har kostet op mod 400.000 livet.
At en række stater har vist sig ude af stand til at sikre borgeres sikkerhed eller selv spillet en aktiv rolle i den direkte forfølgelse af en række befolkningsgrupper, har medført et stigende krav på afklaring af forholdet mellem statssuverænitet versus menneskerettigheder under voldelige konflikter: hvordan kan man, uden at undergrave staters suverænitet, handle internationalt i situationer som folkedrabet i Rwanda i 1994?
Ifølge det nye ræsonnement handler det ikke om ”retten til intervention”, men snarere om ”ansvaret for at beskytte”. En retorisk saltomortale, der flytter fokus fra staters rettigheder til udsatte gruppers behov for beskyttelse. Princippet understreger, at suverænitet er et ansvar, ikke et carte blanche, for staten og sekundært et kollektivt ansvar for det internationale samfund for at forebygge og gribe ind – om nødvendigt med magt.
Retorikken efterlader det indtryk, at en effektiv indsats mod brud på menneskerettighederne har været hindret først og fremmest af respekt for den enkelte stats suverænitet, og at et funktionelt internationalt samfund blot har ventet på grønt lys til at træde til.
Det er en velkendt forestilling.
Nyheder om ekstreme brud på menneskerettighederne går verden rundt hurtigere end nogensinde før og mødt med krav om handling fra det såkaldte internationale samfund, der, når krisen rammer, kan stå som garant for bare et minimum af beskyttelse – ofte rettet mod FN ud fra en, fejlagtig, forestilling om, at organisationen kan betragtes som en international pendant til de nationale regeringer.
Virkeligheden er en anden
FNs sikkerhedsråd har ganske vist mandat til at autorisere intervention – og har i stigende grad også brugt det til at intervenere i humanitære situationer. Men hverken systematisk eller uden international uenighed og skelen til, hvordan et internationalt humanitært engagement har passet ind i forskellige nationale dagsordener. Desuden kan en sikkerhedsrådsresolution ikke implementeres uden en national vilje til at ofre de nødvendige ressourcer.
FN har hverken en selvstændig vilje eller kapacitet og er, når det kommer til stykket, kun så stærkt som den vilje, der kan mobiliseres nationalt i dets 192 medlemslande. Det er også tilfældet for det internationale ansvar for at beskytte.
Det er heri en af de helt store udfordringer består. Det internationale ansvar for at beskytte mennesker i nød er et kollektivt ansvar. Men hvem bærer ansvaret, når en situation eskalerer og nationale løsninger har vist sig utilstrækkelige? Er alle ansvar ingens ansvar?
Set med danske øjne, er spørgsmålet om internationalt engagement højaktuelt. Om end den danske indsats i Irak og Afghanistan, Absalons indsats mod piraters fremfærd i Adenbugten, udviklingsbistand og nødhjælp, fx til Haiti i januar i år og i disse dage Pakistan, ikke i alle tilfælde falder ind under ’ansvaret for at beskytte’, viser det danske engagement, at der er en national villighed til at påtage sig et internationalt ansvar.
Men ikke ubegrænset eller uden at stille spørgsmålstegn ved solidaritetens grænser. Debatten om bistandshjælp har længe været præget af diskussionen om, hvorvidt man får ”noget for pengene” og krav om håndgribelige beviser for, at det gør en forskel. I den seneste tid har opmærksomheden vendt sig mod ikke kun de økonomiske, men også menneskelige, omkostninger af den danske indsats i Afghanistan og Irak. Her peger det danske engagement også på, at det internationale ansvar for at beskytte skal honoreres i konkurrence med andre internationale dagsordener, fx sikkerhedspolitiske og/eller økonomiske, for den enkelte stat.
En større udfordring er, at det internationale ansvar skal varetages af stater med et nationalt ansvar overfor egne borgere– et ansvar, der som oftest går langt videre end beskyttelse mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser. Diskussionen om et internationalt ansvar kan ikke behandles isoleret, men må ses i forhold til – og ofte i konkurrence med – det nationale ansvar.
Hvor langt ville det danske engagement strække sig, hvis det internationale samfund stod overfor et nyt Rwanda? Hvor langt ville den danske befolkning være villig til at gå i lyset af både menneskelige og økonomiske omkostninger i Afghanistan og Irak og set i forhold til regeringens nationale forpligtelser?
Der er en villighed til at påtage sig et internationalt ansvar. Men også en udbredt ambivalens omkring hvad det indebærer for andre internationale forpligtelser og hvornår det nationale ansvar med rimelighed kan vægtes højere. Det er ikke et dansk fænomen, men centrale spørgsmål for samtlige FN-lande.
Det internationale ansvar for at beskytte er en erkendelse af, at løsninger på ekstreme brud på menneskerettighederne ikke altid kan findes nationalt og må bakkes op af et internationalt humanitært sikkerhedsnet. Det demonstrerer en international solidaritet og villighed til at sige ja til et kollektivt ansvar for at beskytte verdens befolkning mod folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, etnisk udrensning og krigsforbrydelser - men et kollektivt ansvar, der, når alt kommer til alt, er uden adressat.
Det er den enkelte stats ansvar, som ansvarligt medlem af det internationale samfund, at ”gøre hvad den kan”. Men hvad den enkelte stat kan – eller rettere, mener at kunne – er langt fra blot et spørgsmål om hverken kapacitet eller tilslutning til deklarationen. I stedet påvirkes villigheden til at engagere sig i humanitære problemstillinger internationalt af konkurrerende internationale og nationale problemstillinger, der også kræver regeringens opmærksomhed.
International solidaritet er således hverken ubegrænset eller upåvirket af konkurrerende problemstillinger - et billede, der udfordrer en fremstilling af et internationalt samfund, der ikke alene kan, men forventes at handle systematisk og effektivt i verdens brændpunkter.
Det peger i stedet mod risikoen for ad hoc løsninger, diskussioner om ”hvis tur det er” til at træde til og hvornår andre internationale forpligtelser og ansvaret for egne borgere legitimt kan fungere som fripas i forhold til et internationalt humanitært ansvar. Hvor skal skylden placeres, hvis det internationale samfund ikke reagerer? Og er stater indbyrdes villige til at holde hinanden til regnskab for mangel på humanitært engagement i tredjelande?
Det er et problem, som FN-princippet om ’ansvaret for at beskytte’ nødvendigvis må adressere. Det er alles ansvar - et ansvar, der uden afklaring af ansvaret for den enkelte stat, risikerer at munde ud i en ad hoc solidaritet, der kan tages frem, når det er bekvemt i forhold til den enkelte stats politiske dagsorden.
Line Holmung Andersen
Emner
DIIS Eksperter
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Bæredygtig udvikling og regeringsførelse
Enhedsleder, seniorforsker
+45 3269 8695
Are 'horizontal partnerships' the key to move the Paris Declaration forward in Busan?