Vesten taber terræn, Rusland og Kina er på fremmarch i Afrika. Det kræver også nytænkning herhjemme
Udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen (M) har netop annonceret en ny udenrigspolitisk strategi. Den fokuserer på europæisk sikkerhed og robuste forsyningskæder og på globale partnerskaber. Mens de to første emner ligger til højrebenet efter Ruslands invasion af Ukraine og covid-19-pandemien, afspejler det tredje – muligvis – en mere langsigtet nytænkning i dansk politik med betydning for Danmarks udviklingssamarbejde.
Det hedder sig i hvert fald, at Danmark og Vesten har brug for nye alliancer og ligeværdige partnerskaber med lande i syd. Disse partnerskaber skal være pragmatiske og også omfatte lande, som vi ikke er enige med om alt. Vi skal prædike mindre og samtale mere.
Baggrunden er geopolitisk. Vesten taber terræn, Rusland og Kina er på fremmarch i Afrika og andre steder, og mange lande i syd godtager ikke længere per automatik det værdisæt, som internationalt samarbejde og multilaterale institutioner er bygget op omkring. Det er ikke i Danmarks langsigtede interesse.
Dertil kommer, at vores store allierede, USA, med svingende hast trækker sig tilbage fra det internationale system og orienterer sig mod en stormagtskonflikt med Kina, som Danmark let kan komme i klemme i. På et tidspunkt bliver præsidentembedet i USA beklædt af en republikaner, og så kan denne bevægelse komme til at gå hurtigt.
Alt det lægger op til, at Danmark og Europa i stigende grad har behov for samarbejdspartnere i Asien, Afrika og Latinamerika. Og vi kan ikke længere komme ridende på den høje hest og forvente, at landene på disse kontinenter retter ind efter vores værdier og interesser. Vi skal være parat til at forstå andres synspunkter og prioriteter og til at indgå kompromiser.
Målet er selvfølgelig at fremme danske interesser og værdier. Ambitionen må være at skabe større forståelse for danske synspunkter, både bilateralt hos vigtige lande rundtom på kloden og i FN og andre internationale organisationer. Vi skal have flere venner, der er klar til at bakke op om det stærke internationale samarbejde, som vores lilleputnation er så afhængig af. Et anarkistisk internationalt system, hvor jungleloven bestemmer, ville være en katastrofe for Danmark.
Hvis det er noget i stil med ovenstående, Lars Løkke forestiller sig, forekommer det som et realistisk svar på den meget kaotiske verden, vi står overfor. Der er i den grad brug for internationalt samarbejde i lyset af de globale udfordringer. Klimaforandringer, pandemier, økonomisk ulighed, krige og konflikter, finansiel ustabilitet mv. skaber voldsomme problemer i såvel verden som Danmark.
Samtidig undergraver de geopolitiske forandringer den eksisterende verdensorden, som på mange måder er dybt uretfærdig og må ændres, men som set fra en dansk synsvinkel nødig skulle afskaffes totalt.
Den nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi er for mig at se et nybrud i dansk politik på tre måder. For det første bryder den med Taksøe-Jensens udenrigspolitiske udredning fra 2016, ifølge hvilken Danmark skulle koncentrere sig om Arktis, Østersøen og andre nærområder. Lande på den anden side af kloden havde i den udredning en marginal betydning for Danmark. En pandemi senere er dette syn lagt på hylden, og geografisk distance er ikke længere afgørende for vores udenrigspolitik.
For det andet afspejler strategien en anerkendelse af, at velstand og velfærd i Danmark ikke kun handler om at skrue op og ned for indenrigspolitiske håndtag. Det burde ikke komme som en overraskelse, for de eneste gange med negativ økonomisk vækst de seneste 30 år var i 2009 (-4,9 procent) og i 2020 (-2 procent) som følge af henholdsvis den finansielle krise og pandemien. Ikke desto mindre er det et fåtal af danske politikere, der interesserer sig for udenrigspolitikken, som derfor praktisk talt aldrig spiller en rolle i valgkampene.
For det tredje vil det kræve en markant ændring af selvforståelsen i Danmark, hvis vi ikke længere bare skal gå ud fra, at vi er de bedste og er i førertrøjen på alle mulige områder. En nøgtern vurdering vil nok slutte, at andre lande også har meget at bidrage med, og at det kunne gavne os at lære af dem. Ligeværdige partnerskaber kræver indrømmelser fra begge sider, fordi man skal identificere de fælles interesser, og det kan kun bygge på gensidig respekt.
Hvis de ligeværdige, globale partnerskaber skal give mening, må de dels tilpasses samarbejdspartneren, dels koste Danmark noget. Ikkevestlige lande er uhyre forskellige på snart sagt alle parametre, og derfor kan de have meget forskellige interesser i et partnerskab med os. Traditionel udviklingsbistand, diplomatisk støtte i internationale fora, kommercielle kontrakter, fagligt samarbejde mellem offentlige myndigheder mv. kan være eksempler på, hvad andre lande kan være interesseret i.
For at partnerskaberne på lang sigt skal kaste et politisk samarbejde af sig, er det bydende nødvendigt, at vores partnere ser relationen som væsentlig for deres interesser. De skal ’eje’ partnerskabet, og vi kan derfor ikke på forhånd opstille firkantede retningslinjer for, hvad de skal gå ud på. Omvendt skal Danmark selvsagt også have en klar langsigtet interesse i partnerskabet. Udfordringen bliver at hugge en hæl og klippe en tå uden at amputere hele foden. Det er vist det, Lars Løkke kalder pragmatisk idealisme.
Derudover skal partnerskaberne koste Danmark noget. Gør de ikke det, vil de blive opfattet som en ’gratis omgang’, der ikke forpligter nogen, og dermed vil de ikke give noget geopolitisk afkast. Hvad de skal koste, vil igen afhænge helt af den konkrete situation. Diplomatisk støtte kan være dyrebar for en partner, men også kostbar for Danmark.
Til gengæld dur det ikke at flytte lidt rundt på udviklingsbistanden, for alle og enhver ved, at Danmarks internationale profil kræver, at bistanden udgør 0,7 procent af bni. Flyttes bistandsmidler fra Uganda til Sydafrika eller Indien, bliver det ikke set som en særlig indsats. Det er kun midler ud over de 0,7 procent, der vil blive betragtet som et offer.
Samtidig kan den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi give Danmarks udviklingssamarbejde en ny start. Lige nu er samarbejdet havnet i en blindgyde med et stærkt fokus på kortsigtede danske interesser. Det tjener hverken vores geopolitiske interesser eller vores langsigtede ønske om en økonomisk stabil og fremgangsrig verden.
De seneste 15-20 år er indenrigspolitiske dagsordener som bekæmpelse af terror og radikalisering, støtte til vores soldater i Afghanistan, begrænsning af flygtningestrømme og migration, støtte til asylansøgere i Danmark, erhvervsstøtte og nu genopbygning af Ukraine kommet til at dominere udviklingssamarbejdet, mens den lovfæstede målsætning om fattigdomsbekæmpelse er trængt mere og mere i baggrunden.
Udviklingssamarbejdet er imidlertid ikke særlig velegnet til at skabe resultater i forhold til de målsætninger, hvor det politiske ønske er en umiddelbar effekt. Jo mere bistanden målrettes konfliktområder, politisk betændte spørgsmål og kortsigtede formål, desto færre resultater opnår den. Det er veldokumenteret, at langsigtede indsatser, der bygger på en vis grad af tillidsfulde samarbejdsrelationer, er nødvendige for succes.
Samtidig er omverdenen meget opmærksom på, at Danmark bruger udviklingsbistanden på egne umiddelbare mål. Planerne om at etablere lejre for asylansøgere i Rwanda afstedkom f.eks. en særdeles kraftig fordømmelse fra Den Afrikanske Union i 2021, så danske dispositioner går langtfra ubemærket hen. Det giver et vanskeligt klima for internationalt samarbejde og undergraver vores interesse i at have venner.
Ideen om globale partnerskaber kunne imidlertid danne rammen for en nyorientering af udviklingssamarbejdet. Det geopolitiske formål med dem kan kun nås, hvis de bliver langsigtede samarbejder til gensidig tilfredshed. Det er præcis forudsætningen for et udviklingssamarbejde, der giver resultater. Alle lande vil langtfra efterspørge sådan et samarbejde, men når de gør, har Danmark mange erfaringer med at støtte pragmatiske og tilpassede løsninger til trods for de senere års blindgyde.
I øjeblikket fokuserer udviklingssamarbejdet i høj grad på klimaforandringerne. Vi har en minister for udviklingssamarbejde og global klimapolitik, Dan Jørgensen (S), for hvem klimaet er centralt. Det kan man tydeligt læse ud af den redegørelse for udviklingssamarbejdet, som han for nylig har offentliggjort.
Der er bestemt gode grunde til at fokusere på klimaet, fordi klimaforandringerne rammer fattige mennesker hårdt. De har meget lidt modstandskraft over for naturkatastrofer, og de er ofte afhængige af frugtbar jord og afpasset regn, som netop undergraves af klimaforandringerne.
Ikke desto mindre er den måde, som udviklingssamarbejdet er skruet sammen på, ikke nødvendigvis målrettet disse fattige mennesker. Lad mig give et par eksempler.
Vi har i Danmark et stort ønske om at støtte vedvarende energi i fattige lande, og udviklingssamarbejdet har bidraget til opstillingen af vindmøller i f.eks. Kenya og Etiopien. Begge lande har imidlertid en overkapacitet i energisektoren, således at der nu produceres væsentlig mere elektricitet, end der kan afsættes. Da Kenya og Etiopien skal betale for den elektricitet, vindmøllerne producerer, står de nu med en voksende regning, som skal betales af enten forbrugerne eller over statsbudgettet, der i så fald ikke kan finansiere sundhed, uddannelse osv. i samme omfang.
Det er vestlige virksomheder, der står bag opsætningen af vindmøllerne, og det er dem, der skal have deres penge. Hele herligheden er understøttet af udviklingssamarbejdet med det gode formål at fremme den grønne omstilling, men med den ret så uheldige sideeffekt at begrænse landenes ressourcer til fattigdomsbekæmpelse.
Et andet eksempel er, at alle udviklingsproblemer i stigende omfang opfattes som klimarelaterede. Dermed ignorerer man, hvad mennesker og regeringer i fattige lande selv mener. De kan have mange udfordringer, og nogle gange er det ikke klimaet, der er den største.
Samtidig misforstår man årsagssammenhænge, når f.eks. danskstøttede udviklingsaktiviteter i Sahel-landene i Afrika baserer sig på, at klimaforandringerne er årsagen til konflikter og migration i regionen. Klimaet er bestemt en udfordring i disse lande, men det har det været i århundreder, og de nuværende konflikter har i høj grad deres rod i historien og i den libyske stats sammenbrud i 2011. Hvis man ikke forstår det, er det meget vanskeligt at opnå resultater i disse samfund.
Det er fint at arbejde med klimaforandringerne i udviklingssamarbejdet, men det skal ske på modtagernes præmisser og ikke ud fra en forhåndsopfattelse af, at klimaet er det centrale udviklingsproblem til hver en tid og alle steder. Her kan de ligeværdige, globale partnerskaber levere en vigtig korrektion af Danmarks udviklingssamarbejde.
Derudover er der god grund til at tænke i nye baner for udviklingssamarbejdet. Landene i syd bliver nemlig stadig mere forskellige. Konflikter og skrøbelige statsinstitutioner har i den grad bidt sig fast i nogle lande, mens andre oplever økonomisk fremgang. Samtidig går demokratiet tilbage mange steder, bl.a. fordi befolkningerne ikke oplever nogen økonomisk dividende ved det. Autoritære styrer har relativt let ved at holde fast i magten.
Det udgør alt i alt en stor udfordring for det officielle udviklingssamarbejde, der er baseret på relationer mellem stater. Hvis ikke man kan nære en vis grad af tillid til regeringer og statsinstitutioner i fattige lande, er det svært at overføre betydelige ressourcer til dem. I sådanne tilfælde er det værd at overveje alternativer.
Meget af dansk udviklingssamarbejde har fokuseret på at opbygge institutioner og tjenesteydelser inden for forskellige sektorer som drikkevand, sundhed, energi osv. Det har resulteret i betydelige succeser. F.eks. blev adgangen til rent drikkevand i landområder i Uganda betragtelig forbedret over en 20-årig periode takket være dansk støtte.
Det er dog en udbudsorienteret udviklingsstrategi, som forudsætter, at produkterne (vand, sundhed, uddannelse, elektricitet) er relevante og efterspørges. Hvis efterspørgslen ikke følger med, fejler strategien.
Samtidig styrker strategien staten over for befolkningen. Når mange lokale samfund er for svage til at holde den offentlige sektor ansvarlig, risikerer man at skævvride relationen mellem stat og befolkning, hvilket er særlig problematisk i lande med autoritære styrer.
Derfor er det værd at overveje forskellige alternativer, som ikke i sig selv udgør en universalløsning. Den slags løsninger findes desværre ikke for uhyre forskellige lande. Et alternativ er at overføre penge direkte til fattige mennesker. Det er noget, man har eksperimenteret med en del forskellige steder, og resultaterne lader indtil videre til at være lovende.
Generelt viser det sig, at pengene bliver brugt fornuftigt. Det kan være til at udnytte uddannelsesmuligheder for børn, men det kan også være produktivt i form af investeringer i landbrug. Samtidig giver de teknologiske landvindinger mulighed for at målrette overførslerne til de rette modtagere, hvilket gør dem i stand til at stille større krav til den offentlige sektor og på længere sigt til autoritære regimer. Balancen mellem stat og befolkning bliver bedre.
En anden mulighed er at anvende resultatbaserede overførsler. Især i lande med en vis kapacitet til at levere ydelser inden for uddannelse, sundhed osv. kan det forstærke incitamenterne til at nå verdensmålene, hvis de opnåede resultater udløser nye midler.
Et tredje element, der bør ligge uden for udviklingssamarbejdet og specifikke partnerskaber, er bidrag til at dække tab og skader forårsaget af klimaforandringerne. Som et land med meget store CO2-udledninger per indbygger må Danmark betale for den forurening, der nu anretter betydelig skade i mange fattige lande.
Det er ikke en let sag, hvordan det konkret skal organiseres, men går regeringen aktivt og med ressourcer ind i den diskussion, sender det et kraftigt signal om, at der ligger vilje bag talen om ligeværdige, globale partnerskaber.
DIIS Eksperter
