Syrien, R2P og spørgsmålet om militær intervention

Blandingen af forfærdelse og afmagt over for uhyrlighederne i Syrien er desværre på ingen måde ukendte følelser i international politik. Verdenshistorien er fuld af eksempler på situationer, hvor omverdenen har været splittet mellem behovet for at gøre noget og frustration over manglen på effektive midler. Siden Verdenstopmødet i 2005 har diskussionen om, hvad det internationale samfund kan og skal gøre for at beskytte civilbefolkninger mod massive overgreb, fundet sted inden for rammerne af princippet om ’responsibility to protect’ (R2P). En evt. amerikansk-ledet militær intervention i Syrien som reaktion på Assad-styrets (formodede) brug af kemiske våben i et boligområde uden for Damaskus den 21. august 2013 vil dog ikke kunne ses som udtryk for en konkret anvendelse af R2P princippet.

Det er der to grunde til.

For det første, er der ikke opbakning i FN’s Sikkerhedsråd til at anvende magt over for regimet i Syrien. R2P-princippet, som det blev vedtaget på Verdenstopmødet i 2005, fastslår eksplicit, at det kun er Sikkerhedsrådet, der kan vedtage, at der skal gribes militært ind i en given situation for at beskytte civilbefolkningen mod overgreb. R2P har ikke ændret folkeretten på dette afgørende punkt. En amerikansk-ledet intervention i Syrien vil – uanset størrelsen på en evt. bagvedliggende støtte koalition – som udgangspunkt være ulovlig.

For det andet, er det primære formål med aktionen ikke at beskytte civilbefolkningen i Syrien mod yderligere overgreb, men derimod langt snævrere: at straffe Assad-styret for dets (formodede) brug af kemiske våben i Damaskus den 21. august og sende et signal om, at 'det internationale samfund' ikke tolererer, hvis statsledere slår sin egen befolkning ihjel med lige netop den våbentype. Det formål er ikke 'nok' til at påkalde sig den (politiske) legitimitet, der – trods et evt. militært indgrebs manglende (juridiske) legalitet – måske ville kunne opnås ved at referere til R2P-princippet og behovet for at forhindre massive krigsforbrydelser og overgreb på civilbefolkningen.

Alligevel optræder R2P ofte i debatten om, hvorvidt Danmark skal støtte den amerikanske aktion politisk, og muligvis også militært. Det antydes, at princippet undergraves, hvis man ikke støtter op om Obamas planer om nu 'endelig at gøre noget'. Men R2P er ikke et princip, der kun eller primært handler om militær intervention. Og det er heller ikke et princip, der i sig selv legitimerer alle former for militære indgreb. Tværtimod er det et princip, der først og fremmest sigter på at forebygge overgreb på civile, og som kun som en absolut sidste udvej handler om brugen af militære magtmidler.

Princippet blev lanceret tilbage i 2001 i en rapport fra den ”internationale kommission om intervention og statssuverænitet”, der var nedsat af en række lande og civilsamfundsorganisationer for at afklare de retlige, politiske og moralske problemstillinger, der havde rejst sig i forbindelse med de såkaldt humanitære interventioner i 1990’erne på bl.a. Balkan. Hovedbudskabet i rapporten var, at det ikke handlede om, at nogle stater havde en ret til at intervenere humanitært i andre stater, men derimod at alle stater havde en forpligtelse til at beskyttelse civilbefolkningen mod overgreb. Princippet blev efterfølgende – i en mere begrænset form – vedtaget enstemmigt af alle FN’s medlemsstater på Verdenstopmødet i 2005. Det var og er en uhørt hurtig gang fra tænketanksrapport til global beslutning. Blandt andet pga. denne meget hurtige proces er der stadig en del forvirring og uenighed om, hvad princippet reelt dækker over, og hvor nyt det er i forhold til eksisterende folkeretlige normer, herunder FN-charteret, menneskerettighedskonventionerne og den humanitære folkeret.

Siden topmødebeslutningen i 2005 har der indenfor FN-systemet dog udviklet sig en bred forståelse af, at R2P består af tre sammenhængende og delvist overlappende søjler: Søjle 1 konstaterer, at alle stater er forpligtede til at beskytte deres borgere mod folkedrab, etniske udrensninger, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Denne søjle er vigtig, for den fastslår, at suverænitet ikke bare giver stater rettigheder men også indebærer forpligtelser. Søjle 2 understreger, at det internationale samfund har en pligt til at hjælpe stater, der ikke kan leve op til forpligtelsen om at beskytte sine borgere. Hovedpointen i søjle 2 er, at det internationale samfund skal give forskellige former for støtte til lande, hvor der er en langsigtet eller akut risiko for, at situationen udvikler sig i retning af massive overgreb på civilbefolkningen. FN’s mæglingsindsats i 2007-8 i Kenya i forbindelse med præsidentvalget nævnes typisk som et eksempel på en sådan forebyggende R2P-indsats, men også den langt bredere støtte, der gives til forskellige former for national kapacitetsopbygning, falder ind under søjle 2. Generalsekretærens årlige rapport om R2P handlede i år om, hvad stater selv kan gøre for at forebygge overgreb på civile. Til næste år vil rapporten handle om det internationale samfunds forpligtelse til at give kapacitetsopbyggende hjælp.

Mens søjle 1 og 2 således begge lægger vægt på forebyggelse og samarbejde, handler søjle 3 om situationer, hvor forebyggelsen har svigtet, og hvor mulighederne for samarbejde med den pågældende stat er begrænsede. I sådanne situationer forpligter R2P det internationale samfund til at handle. Det er den mest kontroversielle og omdiskuterede del af R2P dagsordenen, og måske også derfor den, der offentligt er mest opmærksomhed omkring. Den nyudnævnte særlige rådgiver for FN’s generalsekretær, Jennifer Welsh, beskriver denne del af princippet som en norm, der opstiller et muligt handlingsrum uden at diktere hvilke specifikke handlinger, der skal tages i en konkret situation. En evt. beslutning om at gribe til våben vil – også indenfor rammerne af R2P – skulle afvejes i forhold til en række andre fundamentale spørgsmål. Herunder især om brugen af militære midler vil føre til mere eller mindre menneskelig lidelse, og om alle andre muligheder vitterligt er udtømt, eller om der stadig er andre skridt, der kan tages for at forhindre overgrebene i at fortsætte.

I forhold til den aktuelle situation i Syrien indebærer R2P-forpligtelsen til at handle altså ikke nødvendigvis, at det internationale samfund skal gribe til våben. Det vil også være i overensstemmelse med R2P at bede den internationale straffedomstol, ICC, om at indlede en formel undersøgelse af krigsforbrydelserne i Syrien, og/eller at intensivere bestræbelserne på at få gang i fredsforhandlingerne i den såkaldte Geneve 2-proces – i første omgang ved helt konkret at blive enige om en dato for næste møde.

Selvom det kan virke tandløst i forhold til en (mere eller mindre resolut) militær straffeaktion, er det ikke udtryk for, at R2P har svigtet, eller at det ikke virker, hvis det internationale samfund griber til politiske forhandlinger og internationale retssager i stedet for til våben for at standse overgrebene i Syrien. En fortsat splittelse og deraf følgende handlingslammelse i Sikkerhedsrådet vil derimod være en falliterklæring for R2P og for Sikkerhedsrådet. Og det vil være civilbefolkningen i Syrien, der bærer prisen.