DIIS Comment
Nye EU-regler skal gøre op med asyllotteriet
Kommissionen har fremlagt to forslag på asylområdet. Forslagene er grundstenene til det ”fælles europæiske asylsystem”, der skal sikre både overholdelse af de internationale konventioner og ensartede asylprocedurer i hele EU. Men forhandlingerne bliver svære, og Danmark må nøjes med at se med fra sidelinjen.
6. november 2009
”Europa er et asyllotteri.” Sådan har kritikken lydt fra flygtninge- og menneskerettighedsorganisationer de seneste par år. På trods af fælles EU-regler på asylområdet er der milevid forskel på, hvem der får asyl, og hvilke rettigheder de har, alt afhængigt af hvilket land de lander i. For irakiske asylansøgere er anerkendelsesprocenten for visse grupper således over 80 % i Sverige, mens chancen for at få asyl er tæt på nul i lande som Grækenland og Slovenien.
Samtidig har rapporter peget på flere og flere tilfælde, hvor grænsevagter nægter at give adgang til at søge asyl, og hvor procedurerne er dybt mangelfulde og dermed risikerer at sende flygtninge direkte tilbage til de lande, de er flygtet fra.
Fælles regler for behandling af asylsager
Dette er baggrunden for, at Kommissionen i sidste uge fremlagde to nye forslag, der skal revidere og betydeligt udvide de eksisterende EU-regler på asylområdet. Det drejer sig om to direktiver, der fastsætter regler for henholdsvis, hvem der har krav på beskyttelse i EU, og hvilke procedurer medlemslandene skal følge i asylsagsbehandlingen.
Forslagene er udarbejdet på baggrund af en større høringsrunde i 2007, hvor eksperter, NGO’er og FN kom med en lang række anbefalinger. Herefter har Kommissionen over det sidste år fremsat en stribe nye forslag, hvoraf disse to er de sidste. De nye regler skal løfte EU-harmoniseringen op fra de nuværende minimumsstandarder og sikre, at EU inden 2012 kan implementere ”et fælles europæisk asylsystem”. Den målsætning har hele EU forpligtet sig på. Men forhandlingerne tegner allerede nu til at blive et kompliceret magtspil, hvor flere modsatrettede interesser gør sig gældende.
Reglerne for selve asylproceduren revideres
Det første af de nye forslag handler om at revidere EU’s regler for selve asylproceduren. Det nuværende proceduredirektiv har været det mest kritiserede instrument i EU’s asylpolitik. Fra Kommissionens side er der lagt op til en række gennemgribende ændringer, der både skal effektivisere asylsagsbehandlingen og forbedre asylansøgernes retsgarantier.
Fremover skal det således være et krav, at alle asylsager behandles inden seks måneder. Desuden sløjfes mange af de eksisterende undtagelsesmuligheder, der har givet anledning til et væld af nationale særregler.
For det andet sættes der særligt fokus på grænsevagter, politimyndigheder og personale på asylcentre for at gøre op med de seneste års kritik af forholdene i flere europæiske asylcentre og rapporter om, hvordan f.eks. græske grænsevagter slæber asylansøgere tilbage til havs, og Italiens flåde sender bådflygtninge stoppet i internationalt farvand direkte tilbage til Libyen.
Under de nye regler skal alle myndigheder, der har kontakt med asylansøgere, være ordentligt trænet i, hvilke regler de skal overholde, og kunne informere asylansøgerne om deres rettigheder.
Et særligt udskældt element under det nuværende direktiv er reglerne om såkaldte ”sikre tredjelande”. De betyder, at EU-lande kan afvise at behandle en asylansøgning med henvisning til, at asylansøgeren kunne have søgt asyl i et af de lande, vedkommende er rejst igennem på vejen til Europa. Problemet er, at der ikke er nogen enighed om, hvilke lande der som sådan er ”sikre” for alle. Det nye forslag afskaffer helt de særlige ”super-sikre tredjelande”, hvor man slet ikke kan anke, og der indføres yderligere krav til, at asylansøgere skal kunne få prøvet, om landet vitterligt er sikkert i netop deres tilfælde. Men reglerne for almindelige ”sikre tredjelande” beholdes, og flygtninge fra disse lande vil fortsat have væsentligt færre rettigheder og muligheder for at få deres sag behandlet.
Hvem har ret til asyl i Europa?
Det andet ændringsforslag handler om, hvilke personer der har ret til beskyttelse, og hvilke rettigheder de har i EU. De nuværende regler er blevet kritiseret for at være uklare og komplicerede, og det har givet anledning til en række domme fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og EF-Domstolen.
Ændringerne betyder blandt andet, at medlemslandene ikke længere uden videre kan afvise at give beskyttelse med henvisning til, at der er sikkert andre steder i landet, eller at lokale organisationer kan yde beskyttelse. Det er heller ikke nok, at myndigheder i et andet land er ”villige” til at yde beskyttelse – de skal også reelt være i stand til det og faktisk garantere det. Noget, der formentlig vil få stor betydning i forbindelse med afvisning til lande, f.eks. Irak, hvor myndighederne på grund af krig og uroligheder har svært ved at garantere for sikkerheden.
Endeligt opgraderes rettighederne for personer med såkaldt ”subsidiær beskyttelse”. Det betyder, at personer, der er flygtet fra f.eks. borgerkrig, på de fleste punkter får de samme rettigheder som personer med egentlig flygtningestatus og dermed lettere adgang til bl.a. rejsedokumenter, arbejde, sundhed og sociale ydelser.
Svære forhandlinger forude
De nye forslag må betegnes som ambitiøse. Selvom langt fra alle anbefalinger fra høringsrunden i 2007 er inkorporeret, er man fra Kommissionen, gået langt for at sikre bedre rettigheder for flygtninge og asylansøgere. der er blevet inkorporeret. Men forslagene mangler dog stadig at blive forhandlet igennem i både Rådet og Parlamentet, og netop asylområdet er stærkt politiseret.
På den ene side vil flere medlemslande formentligt kræve visse stramninger i forhold til Kommissionens forslag. Selvom alle i princippet anerkender behovet for klarere regler på dette område, har der indtil nu været en udtalt modstand mod at forpligte sig på højere EU-standarder, når man endelig satte sig ved forhandlingsbordet.
Flere lande har benyttet tvetydigheden og hullerne i de nuværende regler til at fastholde forskellige nationale fortolkninger og særregler, og flere af de senest optagne medlemslande kæmper fortsat med at implementere de eksisterende minimumsstandarder.
På den anden side kan man næppe blive ved med at sidde kritikken af ”asyllotteriet” overhørig. Her kan den nye beslutningsprocedure og især Europa-Parlamentet komme til at spille en vigtig rolle. De nuværende regler krævede enstemmighed og blev udelukkende forhandlet igennem i Rådet. Efter Lissabontraktaten kan de nye forslag derimod vedtages med kvalificeret flertal, og med medbestemmelse for Parlamentet. Parlamentet har i modsætning til Rådet typisk lagt mere vægt på rettigheder end national suverænitet. Tidligere i år diskuterede Parlamentet netop asylreglerne og beklagede i den forbindelse, at ”retten til asyl, som et essentielt udtryk for demokrati og menneskerettigheder, er blevet betydeligt udhulet de seneste år”. Der er dermed lagt op til en række svære forhandlinger, hvor magtforholdet mellem de forskellige EU-institutioner også vil blive afprøvet.
Hvad med Danmark?
Danmark er på grund af sit forbehold ikke omfattet af de nye forslag. Danmark har derfor ikke nogen stemmeret, og de endelige regler kommer heller ikke til at gælde i Danmark. De nye forslag kan dog alligevel godt få betydning. For det første er Danmark med i Dublin-samarbejdet, og en række af de nye regler knytter sig direkte til de seneste ændringer i Dublin-forordningen. Derudover handler reglerne i vidt omfang også om at skabe enighed om fortolkningen af de internationale konventioner. Her kan Danmark, i hvert fald politisk, få et forklaringsproblem, hvis man insisterer på at opretholde en mere restriktiv fortolkning end resten af Europa.
Denne kommentar er oprindeligt udkommet som artikel i Ugebrevet Europa, 22. oktober 2009.
DIIS Comments are published under the responsibility of the author alone.
Samtidig har rapporter peget på flere og flere tilfælde, hvor grænsevagter nægter at give adgang til at søge asyl, og hvor procedurerne er dybt mangelfulde og dermed risikerer at sende flygtninge direkte tilbage til de lande, de er flygtet fra.
Fælles regler for behandling af asylsager
Dette er baggrunden for, at Kommissionen i sidste uge fremlagde to nye forslag, der skal revidere og betydeligt udvide de eksisterende EU-regler på asylområdet. Det drejer sig om to direktiver, der fastsætter regler for henholdsvis, hvem der har krav på beskyttelse i EU, og hvilke procedurer medlemslandene skal følge i asylsagsbehandlingen.
Forslagene er udarbejdet på baggrund af en større høringsrunde i 2007, hvor eksperter, NGO’er og FN kom med en lang række anbefalinger. Herefter har Kommissionen over det sidste år fremsat en stribe nye forslag, hvoraf disse to er de sidste. De nye regler skal løfte EU-harmoniseringen op fra de nuværende minimumsstandarder og sikre, at EU inden 2012 kan implementere ”et fælles europæisk asylsystem”. Den målsætning har hele EU forpligtet sig på. Men forhandlingerne tegner allerede nu til at blive et kompliceret magtspil, hvor flere modsatrettede interesser gør sig gældende.
Reglerne for selve asylproceduren revideres
Det første af de nye forslag handler om at revidere EU’s regler for selve asylproceduren. Det nuværende proceduredirektiv har været det mest kritiserede instrument i EU’s asylpolitik. Fra Kommissionens side er der lagt op til en række gennemgribende ændringer, der både skal effektivisere asylsagsbehandlingen og forbedre asylansøgernes retsgarantier.
Fremover skal det således være et krav, at alle asylsager behandles inden seks måneder. Desuden sløjfes mange af de eksisterende undtagelsesmuligheder, der har givet anledning til et væld af nationale særregler.
For det andet sættes der særligt fokus på grænsevagter, politimyndigheder og personale på asylcentre for at gøre op med de seneste års kritik af forholdene i flere europæiske asylcentre og rapporter om, hvordan f.eks. græske grænsevagter slæber asylansøgere tilbage til havs, og Italiens flåde sender bådflygtninge stoppet i internationalt farvand direkte tilbage til Libyen.
Under de nye regler skal alle myndigheder, der har kontakt med asylansøgere, være ordentligt trænet i, hvilke regler de skal overholde, og kunne informere asylansøgerne om deres rettigheder.
Et særligt udskældt element under det nuværende direktiv er reglerne om såkaldte ”sikre tredjelande”. De betyder, at EU-lande kan afvise at behandle en asylansøgning med henvisning til, at asylansøgeren kunne have søgt asyl i et af de lande, vedkommende er rejst igennem på vejen til Europa. Problemet er, at der ikke er nogen enighed om, hvilke lande der som sådan er ”sikre” for alle. Det nye forslag afskaffer helt de særlige ”super-sikre tredjelande”, hvor man slet ikke kan anke, og der indføres yderligere krav til, at asylansøgere skal kunne få prøvet, om landet vitterligt er sikkert i netop deres tilfælde. Men reglerne for almindelige ”sikre tredjelande” beholdes, og flygtninge fra disse lande vil fortsat have væsentligt færre rettigheder og muligheder for at få deres sag behandlet.
Hvem har ret til asyl i Europa?
Det andet ændringsforslag handler om, hvilke personer der har ret til beskyttelse, og hvilke rettigheder de har i EU. De nuværende regler er blevet kritiseret for at være uklare og komplicerede, og det har givet anledning til en række domme fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og EF-Domstolen.
Ændringerne betyder blandt andet, at medlemslandene ikke længere uden videre kan afvise at give beskyttelse med henvisning til, at der er sikkert andre steder i landet, eller at lokale organisationer kan yde beskyttelse. Det er heller ikke nok, at myndigheder i et andet land er ”villige” til at yde beskyttelse – de skal også reelt være i stand til det og faktisk garantere det. Noget, der formentlig vil få stor betydning i forbindelse med afvisning til lande, f.eks. Irak, hvor myndighederne på grund af krig og uroligheder har svært ved at garantere for sikkerheden.
Endeligt opgraderes rettighederne for personer med såkaldt ”subsidiær beskyttelse”. Det betyder, at personer, der er flygtet fra f.eks. borgerkrig, på de fleste punkter får de samme rettigheder som personer med egentlig flygtningestatus og dermed lettere adgang til bl.a. rejsedokumenter, arbejde, sundhed og sociale ydelser.
Svære forhandlinger forude
De nye forslag må betegnes som ambitiøse. Selvom langt fra alle anbefalinger fra høringsrunden i 2007 er inkorporeret, er man fra Kommissionen, gået langt for at sikre bedre rettigheder for flygtninge og asylansøgere. der er blevet inkorporeret. Men forslagene mangler dog stadig at blive forhandlet igennem i både Rådet og Parlamentet, og netop asylområdet er stærkt politiseret.
På den ene side vil flere medlemslande formentligt kræve visse stramninger i forhold til Kommissionens forslag. Selvom alle i princippet anerkender behovet for klarere regler på dette område, har der indtil nu været en udtalt modstand mod at forpligte sig på højere EU-standarder, når man endelig satte sig ved forhandlingsbordet.
Flere lande har benyttet tvetydigheden og hullerne i de nuværende regler til at fastholde forskellige nationale fortolkninger og særregler, og flere af de senest optagne medlemslande kæmper fortsat med at implementere de eksisterende minimumsstandarder.
På den anden side kan man næppe blive ved med at sidde kritikken af ”asyllotteriet” overhørig. Her kan den nye beslutningsprocedure og især Europa-Parlamentet komme til at spille en vigtig rolle. De nuværende regler krævede enstemmighed og blev udelukkende forhandlet igennem i Rådet. Efter Lissabontraktaten kan de nye forslag derimod vedtages med kvalificeret flertal, og med medbestemmelse for Parlamentet. Parlamentet har i modsætning til Rådet typisk lagt mere vægt på rettigheder end national suverænitet. Tidligere i år diskuterede Parlamentet netop asylreglerne og beklagede i den forbindelse, at ”retten til asyl, som et essentielt udtryk for demokrati og menneskerettigheder, er blevet betydeligt udhulet de seneste år”. Der er dermed lagt op til en række svære forhandlinger, hvor magtforholdet mellem de forskellige EU-institutioner også vil blive afprøvet.
Hvad med Danmark?
Danmark er på grund af sit forbehold ikke omfattet af de nye forslag. Danmark har derfor ikke nogen stemmeret, og de endelige regler kommer heller ikke til at gælde i Danmark. De nye forslag kan dog alligevel godt få betydning. For det første er Danmark med i Dublin-samarbejdet, og en række af de nye regler knytter sig direkte til de seneste ændringer i Dublin-forordningen. Derudover handler reglerne i vidt omfang også om at skabe enighed om fortolkningen af de internationale konventioner. Her kan Danmark, i hvert fald politisk, få et forklaringsproblem, hvis man insisterer på at opretholde en mere restriktiv fortolkning end resten af Europa.
Denne kommentar er oprindeligt udkommet som artikel i Ugebrevet Europa, 22. oktober 2009.
DIIS Comments are published under the responsibility of the author alone.
Nye EU-regler skal gøre op med "asyllotteriet"