DIIS Comment
Ny udlændingepakke kan gøre det sværere for flygtninge at vende hjem
De nye regler for permanent opholdstilladelse, der indgår i aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti, gør det ikke alene sværere for ”dårligt integrerede indvandrere” at få permanent opholdstilladelse, men risikerer samtidig at bidrage til mindre returmigration og stigning i antallet af internt fordrevene.
17. marts 2010
I fremtiden er det kun velintegrerede flygtninge og indvandrere, der skal kunne opnå permanent opholdstilladelse i Danmark. Samtidig bliver der rykket kraftigt ved definitionen af, hvad ”permanent” betyder. Blandt initiativerne for en ”fast og fair udlændingepolitik” indgår en ny regel om, at flygtninge, der rejser på ferie i hjemlandet, skal kunne få deres opholdstilladelse inddraget i 10 år, uanset om de i mellemtiden har opnået permanent ophold. Reglen bygger på en antagelse om, at det er uacceptabelt, at udlændinge der har opnået asyl i Danmark, overhovedet opholder sig i det land, de engang flygtede fra. Har de mulighed for at være på ferie, kan de ikke samtidig være forfulgt.
Men hvis reglerne ikke skal bryde med de internationale konventioner, kan det blive svært at udvise flygtninge uden at gå grundigt ind i hver enkelt sag. Omvendt kan reglerne få afgørende betydning for flygtninges mulighed for at holde kontakt til familie og netværk i deres hjemland og dermed gøre det sværere med tiden at vende hjem.
Modsat hvad mange måske forledes til at tro, kommer forslaget i praksis næppe til at betyde, at alle flygtninge der vover én gang at tage på ferie i deres hjemland, bliver udvist. Danmark er, som aftaleteksten også selv peger på, fortsat forpligtet til at overholde FN’s Flygtningekonvention og andre internationale forpligtelser. Her er det at tage på ferie i hjemlandet langt fra nok til at fastslå, at en flygtning ikke længere har behov for beskyttelse. I mange tilfælde er det muligt for flygtninge, der stadig frygter for deres liv, at mødes med familie i dele af landet, hvor der ikke er krig og uroligheder. Tilsvarende kan andre områder af landet være sikre i kortere perioder, hvis flygtninge er forfulgt af lokale myndigheder eller private grupper.
Desuden kan man ikke bare hjemsende flygtninge til andre dele af landet uden at foretage en vurdering både af den generelle menneskerettighedssituation i området og af den enkeltes personlige omstændigheder. Hvis man skal følge FN’s retningslinjer, skal man således ind i hver enkelt sag og undersøge, om personen på lang sigt vil være sikker i dette område, eller om vedkommende risikerer diskrimination pga. f.eks. etnicitet, religion eller politiske forhold. Det kræves også, at området er grundlæggende sikkert, og altså ikke præget af borgerkrig eller udpræget vold, og at de socio-økonomiske forhold giver mulighed for, at en flygtning kan leve et nogenlunde normalt liv og har et socialt netværk eller rimelige muligheder for at finde arbejde. Hvis disse principper ikke overholdes, risikerer Danmark for det første at overtræde Flygtningekonventionen og for det andet aktivt at skabe ”internt fordrevne”, da de udviste flygtninge fortsat vil have behov for beskyttelse i deres hjemland.
Men selvom de nye regler altså næppe kommer til at betyde, at flygtninge bliver sendt hjem på stribe, skal man næppe undervurdere den effekt, reglerne kan få for den enkelte flygtning i forhold til muligheden for at holde kontakt til sit hjemland og måske med tiden vende hjem. Reglerne kan bidrage til en usikkerhed blandt flygtninge for deres fremtid i Danmark med signalet om, at en permanent opholdstilladelse kan inddrages igen, samt frygten for at kunne blive ramt af flere og nye stramninger. Samtidig kan reglerne betyde, at nogle flygtninge vil skjule eller nedtone deres kontakt til oprindelseslandet. Hvor dette måske nok er en af intentionerne med forslaget, viser DIIS’ mangeårige forskning i forholdet mellem migration og udvikling, at der ikke nødvendigvis er et modsætningsforhold mellem integration i det nye land og opretholdelse af relationer til hjemlandet. Mange flygtninge har fortsat familie i oprindelseslandet, hvoraf mange er afhængige af støtte fra Vesten. Disse mennesker – og herboende flygtninges eventuelle forpligtelser over for dem – forsvinder ikke, fordi Danmark indfører et nyt regelsæt. Derimod risikerer de nye regler at skabe en indirekte ’kriminalisering’ af transnationale praksisser, som ikke vil fremme integration i Danmark, men blot skabe yderligere bekymring og en følelse af ikke at kunne høre til.
Endelig er fortsat kontakt med familiemedlemmer, venner og andre relationer en helt afgørende forudsætning for succesfuld returmigration eller repatriering. Repatriering til et post-konflikt område kræver et grundlæggende kendskab til området og netværk, der kan støtte op omkring reintegration. De nye reglers mulighed for såkaldte rekognosceringsrejser kan være en del af en sådan proces men vil sjældent være nok. Når de nye regler samtidig lægger op til at fremme flygtninges frivillige repatriering, springer paradokset i øjnene.
Nauja Kleist, Thomas Gammeltoft-Hansen, Ninna Nyberg Sørensen
Men hvis reglerne ikke skal bryde med de internationale konventioner, kan det blive svært at udvise flygtninge uden at gå grundigt ind i hver enkelt sag. Omvendt kan reglerne få afgørende betydning for flygtninges mulighed for at holde kontakt til familie og netværk i deres hjemland og dermed gøre det sværere med tiden at vende hjem.
Modsat hvad mange måske forledes til at tro, kommer forslaget i praksis næppe til at betyde, at alle flygtninge der vover én gang at tage på ferie i deres hjemland, bliver udvist. Danmark er, som aftaleteksten også selv peger på, fortsat forpligtet til at overholde FN’s Flygtningekonvention og andre internationale forpligtelser. Her er det at tage på ferie i hjemlandet langt fra nok til at fastslå, at en flygtning ikke længere har behov for beskyttelse. I mange tilfælde er det muligt for flygtninge, der stadig frygter for deres liv, at mødes med familie i dele af landet, hvor der ikke er krig og uroligheder. Tilsvarende kan andre områder af landet være sikre i kortere perioder, hvis flygtninge er forfulgt af lokale myndigheder eller private grupper.
Desuden kan man ikke bare hjemsende flygtninge til andre dele af landet uden at foretage en vurdering både af den generelle menneskerettighedssituation i området og af den enkeltes personlige omstændigheder. Hvis man skal følge FN’s retningslinjer, skal man således ind i hver enkelt sag og undersøge, om personen på lang sigt vil være sikker i dette område, eller om vedkommende risikerer diskrimination pga. f.eks. etnicitet, religion eller politiske forhold. Det kræves også, at området er grundlæggende sikkert, og altså ikke præget af borgerkrig eller udpræget vold, og at de socio-økonomiske forhold giver mulighed for, at en flygtning kan leve et nogenlunde normalt liv og har et socialt netværk eller rimelige muligheder for at finde arbejde. Hvis disse principper ikke overholdes, risikerer Danmark for det første at overtræde Flygtningekonventionen og for det andet aktivt at skabe ”internt fordrevne”, da de udviste flygtninge fortsat vil have behov for beskyttelse i deres hjemland.
Men selvom de nye regler altså næppe kommer til at betyde, at flygtninge bliver sendt hjem på stribe, skal man næppe undervurdere den effekt, reglerne kan få for den enkelte flygtning i forhold til muligheden for at holde kontakt til sit hjemland og måske med tiden vende hjem. Reglerne kan bidrage til en usikkerhed blandt flygtninge for deres fremtid i Danmark med signalet om, at en permanent opholdstilladelse kan inddrages igen, samt frygten for at kunne blive ramt af flere og nye stramninger. Samtidig kan reglerne betyde, at nogle flygtninge vil skjule eller nedtone deres kontakt til oprindelseslandet. Hvor dette måske nok er en af intentionerne med forslaget, viser DIIS’ mangeårige forskning i forholdet mellem migration og udvikling, at der ikke nødvendigvis er et modsætningsforhold mellem integration i det nye land og opretholdelse af relationer til hjemlandet. Mange flygtninge har fortsat familie i oprindelseslandet, hvoraf mange er afhængige af støtte fra Vesten. Disse mennesker – og herboende flygtninges eventuelle forpligtelser over for dem – forsvinder ikke, fordi Danmark indfører et nyt regelsæt. Derimod risikerer de nye regler at skabe en indirekte ’kriminalisering’ af transnationale praksisser, som ikke vil fremme integration i Danmark, men blot skabe yderligere bekymring og en følelse af ikke at kunne høre til.
Endelig er fortsat kontakt med familiemedlemmer, venner og andre relationer en helt afgørende forudsætning for succesfuld returmigration eller repatriering. Repatriering til et post-konflikt område kræver et grundlæggende kendskab til området og netværk, der kan støtte op omkring reintegration. De nye reglers mulighed for såkaldte rekognosceringsrejser kan være en del af en sådan proces men vil sjældent være nok. Når de nye regler samtidig lægger op til at fremme flygtninges frivillige repatriering, springer paradokset i øjnene.
Nauja Kleist, Thomas Gammeltoft-Hansen, Ninna Nyberg Sørensen
DIIS Eksperter
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Billede/illustration af Lynggaardhansenfoto.dk
Ny udlændingepakke kan gøre det sværere for flygtninge at vende hjem