Verdens ulighed er mere synlig end nogensinde før

Da seniorforsker på DIIS Helle Munk Ravnborg for cirka ti år siden sammen med en kollega fik som opgave af Udenrigsministeriet at udfærdige en tekst om fattigdom, placerede hun en graf i den tekst, de endte med at aflevere til ministeriet. Det var der for så vidt intet mærkværdigt i. Men denne graf dokumenterede, at lande med en høj grad af økonomisk ulighed viste tegn på lavere økonomisk vækst, end lande, hvor der var større økonomisk lighed.

”Jeg husker det som meget vanskeligt at få den graf til at blive i papiret. Det var ikke fordi, man i Udenrigsministeriet nødvendigvis var uenige i pointen. Men ulighed havde i mange år været et dybt politiseret emne, som man skulle være meget varsom med at tale om,” forklarer Helle Munk Ravnborg, der forsker bl.a. i fattigdomsbekæmpelse, udviklingsbistand og ulighed.

Selv i lille Danmark, som vi kender som velfærdsstatens land, som omfordelingen, indkomstskatten og andelstankens land, som landet med gratis skole og gratis lægehjælp, kan ordet ”ulighed” give politikere nervøse ticks. Begrebet er både politiseret og polariserende. For mange klinger det af Robin Hood’sk ”tag fra de rige og giv til de fattige”, af socialisme, af ensretning. Hvor lige skal vi overhovedet være? Skaber ulighed ”dynamik” i samfundet? Eller er den slet og ret ødelæggende; for sammenhængskraften, den enkelte og økonomien? Den diskussion er ikke kun national, den er global.

Læs papiret: Ulighed og internationalt udviklingsarbejde. En introduktion

Derfor er det ikke uden betydning, at afsættet for arbejdet med Danmarks nye udviklingspolitiske strategi er ulighed. I et samarbejde med Udenrigsministeriet har en række DIIS-forskere samlet den eksisterende viden om ulighed og sætter fokus på, hvordan den præger både samfund og menneskers liv over hele verden. I dette interview fortæller Helle Munk Ravnborg - én af de involverede forskere - om, hvordan ulighed kom på den udviklingspolitiske dagsorden, hvad konsekvenserne af ulighed er, og hvad Danmark kan gøre for at bekæmpe ulighed via udviklingsbistanden.

Fra inequality til equity

I 2006 udgav Verdensbanken en rapport, hvor de satte fokus på ulighed og konsekvenserne af den. Men i stedet for at bruge ordet equality, brugte de ordet equity – og det blev skelsættende for den politiske samtale om ulighed.

Begrebet inequality (og dets modpol equality) taler om en fordeling (og evt. omfordeling) af ressourcer, mens equity (og inequity) i højere grad handler om at skabe lige muligheder for alle – uanset om du er mand eller kvinde, hvilken hudfarve, du har, hvor du bor, hvor mange penge den familie, du er født ind i, har, og hvem du er født af. For det er bestemt ikke uden betydning for, hvordan dit liv kommer til at blive. Den serbisk-amerikanske økonom Branko Milanovic har beregnet, at omtrent 80 procent af menneskers livsindkomst kan forklares med to faktorer: Hvor du er født og af hvem – altså faktorer, som man ingen indflydelse har på.

”Hvordan ressourcer og rigdom skal omfordeles, er et politisk betændt spørgsmål og har altid været det. Men ved at bringe equity – altså lige muligheder – ind som et andet centralt begreb, åbnede samtalen sig op. Verdensbankens rapport bevirkede, at der kunne skabes en mindre polariseret debat om ulighed og muligheder. For det er meget vanskeligt – både for ’røde’ og for ’blå’ – at retfærdiggøre, at mennesker og særligt børn ikke skal have lige muligheder,” siger Helle Munk Ravnborg.

Læs papiret: Socioøkonomisk ulighed og unge

Så kom finanskrisen i 2008 – og en bølge af politiske protestbevægelser fulgte efter. Occupy Wall Street, Det Arabiske Forår, Maidan i Ukraine. Men det stoppede ikke her. I skrivende stund protesterer indiske landmænd for ordentlig betaling for deres varer; Latinamerikas befolkninger demonstrerer mod deres magtfuldkomne politikere; i Rusland er demonstranter på gaden efter en dokumentar afslørede heftig korruption i forbindelse med opførelsen af et enormt palads til landets præsident Putin. Konteksterne er mangfoldige, men en rød tråd, der binder dem alle sammen, er vrede over en ulige fordeling af muligheder og rigdom og krav om arbejde, der er ordentligt betalt.

Også i Verdensmålene for Bæredygtig Udvikling, der blev vedtaget i 2015, lykkedes det at få ulighed ind: Både som mål nummer 10: Mindre ulighed. Og som det tværgående princip om, at ingen af de 17 mål kunne anses som værende nået, hvis ikke de var nået for alle. Dermed blev ulighed et gennemgående tema.

”Gradvist begyndte ulighed at blive et emne, som man godt måtte tage fat på. Og at det overhovedet lykkedes at få et Verdensmål 10, som handler om at reducere ulighed både i og mellem lande, inkluderet i FNs 2030-plan, det var ret bemærkelsesværdigt. Hvis man bare kiggede et par år tilbage, tror jeg ikke, der var mange, der havde turdet håbe på det,” siger Helle Munk Ravnborg.

Grunden til, at ulighed er en politisk ”varm kartoffel” er, at den implicerer alle – særligt de velstillede og magtfulde lande og personer.

”Det handler jo grundlæggende om, hvordan økonomiske muligheder fordeles, og hvordan menneskelige muligheder fordeles. Hvis du nu er økonomisk stærk eller politisk velforbundet, kan det så skaffe dig adgang til bestemte afgørelser i retssystemet? Det er den slags strukturer, som man bliver nødt til at gå ind og kigge på, hvis man skal gøre noget afgørende ved ulighed. Og dermed bliver det meget mere politiserende og sætter fokus ikke bare på dem, der lever i fattigdom, men også på dem, der opretholder de strukturer, der gør, at mennesker og grupper er henvist til at leve i fattigdom,” siger Helle Munk Ravnborg.

Målet om ikke kun at reducere ulighed i lande, men også mellem lande, er betydningsfuldt og markerer et skift i måden, vi f.eks. i Danmark forstår vores rolle som donorland. For det gør det tydeligt, at det ikke er tilstrækkeligt blot at skrive velgørenhedssange og sende penge ned til Afrika – ”det land, som alle børn kender” – når Danmark samtidig bidrager til at opretholde strukturer, der skaber ulighed mellem lande i verden, f.eks. ved at indgå i handelsaftaler, der begunstiger europæiske lande fremfor afrikanske.

Uligheden er blevet mere synlig

Ser man bort fra den ekstreme (og ganske absurde) ulighed i verden i dag, hvor de 22 rigeste mænd ifølge Oxfam tilsammen har en større formue, end alle kvinder i Afrika, så er uligheden generelt set ikke vokset nævneværdigt de seneste 20 år. Den går op og ned, men ikke entydigt i en bestemt retning. Til gengæld er uligheden blevet langt mere synlig for langt flere mennesker.

”Hvis du voksede op i en lille landsby i et afrikansk land for tyve-tredive år siden, så var sandsynligheden for, at du nogensinde ville komme til landets hovedstad, meget lille. Og sandsynligheden for, at du så billeder derfra - andet end måske regeringsbygningen - var meget lille. Så du ville aldrig nogensinde opdage, hvis der var et eller andet fuldstændig fashionabelt shopping-center og en restaurant, hvor folk sad og havde det vilde liv i luksus,” siger Helle Munk Ravnborg.

Men alt det har ændret sig efterhånden som flere og flere har fået adgang til internettet og diverse digitale medier.

”I dag med de sociale medier - og også de konventionelle medier ikke at forglemme - så bliver uligheden jo nærmest udstillet lige foran ansigtet på alle mennesker og selvfølgelig mere på unge end på ældre. Det har ændret betydningen af ulighed enormt. For det taler direkte ind i en følelse af uretfærdighed – en følelse, som for mange er meget kraftfuld – og meget mobiliserende. Både personligt og politisk,” siger Helle Munk Ravnborg.

I Verdensbanken og FN’s fælles ’Pathways for Peace’-rapport fra 2018 hedder det:

”de største risici for vold i dag stammer fra mobiliseringen af opfattet eksklusion og uretfærdighed, rodfæstet i uligheder på tværs af grupper.”

Derfor kan individuelle eller gruppebaserede oplevelser af ulighed være lige så vigtige som reelle ulige forhold. Af den grund er det altså ikke uden betydning, at mennesker nu i langt højere grad ser og oplever den ulighed, der altid har været på spil.

Og hvad har det så af konsekvenser? Det kan skabe politisk forandring og mobilisering. Men det kan også lede til politisk uro, undertrykkelse, konflikt og migration.

”Hvis du hører, at lønnen er tyve gange højere i byen end på landet, så er det selvfølgelig fristende at prøve lykken i byen. Hvis du hører, at den for samme arbejde er tyve gange højere i et andet land end i dit eget, så er det fristende at forsøge at komme til et andet land. Det er sådan set ikke så svært at forstå,” siger Helle Munk Ravnborg.

”Og hører du, at magthaverne uretmæssigt har beriget sig selv, så kommer der et tidspunkt, hvor mange får nok. Den grad af mobilisering vil af nogen blive oplevet som en trussel. Særligt, hvis du er den, der sidder på magten. Men det er også en trussel, hvis du er den bygningsarbejder i Europa, som troede, du havde en god overenskomst. Og så kommer der pludselig nogen og siger: Jeg er da villig til hvad som helst, så længe det er bedre, end det jeg kommer fra. Så det er en trussel på rigtig mange leder og kanter,” forklarer hun.

Derfor har verdens ledere også fået øjnene op for, at ulighed er blevet en stærk politisk faktor, som de sandsynligvis ikke kan undgå at forholde sig til.

Klima, Covid og andre kriser

Helle Munk Ravnborg tror også, at grunden til, at ulighed er kommet på den udviklingspolitiske dagsorden er, at verdens lande er forbundne nu på en måde, der er historisk uden fortilfælde.

Særligt to aktuelle kriser, klimakrisen og Covid-pandemien, har tydeliggjort, at vi ikke længere kan handle udelukkende ud fra nationale interesser. Lige nu står mange rigere lande i dilemmaet om vacciner; skal de død-og-pine vaccinere alle deres borgere først? Eller skal de prioritere at hjælpe mindre velstillede lande med at få adgang til vaccinen for dermed at sikre, at virus ikke muterer til uhåndterbarhed i de år, der kan gå, før alle nationer har formået at vaccinere betydelige dele af deres befolkninger.

Læs papiret: Ulighed og klimaforandringer

Både klimakrisen og Covid-19-pandemien viser også med al tydelighed, at kriserne rammer skævt. Klimakrisens konsekvenser mærkes først og størst af de lande, der har udledt relativt lidt CO₂. Konsekvenserne af Covid-19 rammer fattige, folk med løs tilknytning til arbejdsmarkedet og kvinder hårdt.

Hvad kan Danmark gøre?

At styrke det strategiske fokus for det danske udviklingspolitiske samarbejde i forhold til ikke alene at bekæmpe fattigdom, men også nedbringe den ulighed, som forårsager fattigdommen, vil i meget højere grad nødvendiggøre, at der tages fat om omfattende politiske emner og forandringer. Men hvordan skal Danmark engagere sig i det arbejde uden at blive et formynderisk bistands-donorland (en position, der allerede indikerer en stor ulighed mellem donor- og modtagerlande)?

Skal Danmark ind og styre for eksempel skattepolitikker i det globale syd via bistand? Hvordan skal Danmark bære sig ad med at ændre strukturer, der opretholder eller fremmer ulighed i andre lande?

Helle Munk Ravnborg mener ikke, at Danmark skal ind og bestemme lovgivning i andre lande.¨

"Men når det er sagt, så fastlægges rigtig mange af de strukturer, der har potentiale til både at svække og forstærke uligheden i og mellem lande jo i mellemstatslige og internationale fora og i forhandlinger med virksomheder, der handler, investerer og producerer på tværs af landegrænser. Så her har Danmark en forpligtigelse til at sikre, at de aftaler, vi indgår i og forsøger at fremme, flugter med udviklingshensyn og bidrager til indfrielsen af verdensmålene for bæredygtig udvikling," siger Helle Munk Ravnborg.

I mere snæver udviklingsbistandssammenhæng, er noget af det, Danmark kan at bruge den ekspertise, vi har opbygget herhjemme, som bidrag til at styrke myndigheder i de lande, vi har udviklingssamarbejder med, f.eks. inden for miljø, skat, virksomhedsregistrering.

”For eksempel havde man for nogle år tilbage et samarbejde med Tanzania, der var ret succesfuldt. Her hjalp Danmark med at opruste myndighedernes kapacitet, sådan at den skat, der var hjemmel i lovgivningen til at opkræve, faktisk blev opkrævet. Og sådan at der ikke bliver opkrævet mere af dig, der ingen forbindelser har, end af din nabo, som er godt forbundet til præsidenten. Altså at opruste en faglighed, så man handler i overensstemmelse med loven og ikke vilkårligt og på en måde, hvor man tilgodeser bestemte mennesker. Det er ekstremt vigtigt,” fortæller hun.

”Det har været med til at øge skatteprovenuet på en ordentlig og transparent måde. Det giver staten et større økonomisk råderum, som forhåbentlig kommer befolkningen til gode. Derudover er det ekstremt vigtigt for en borger at have tillid til, at alle er lige for loven,” siger hun.

Læs papiret: Ulighed, skatter og afgifter, offentlige serviceydelser og sociale sikkerhedsnet i de fattigste udviklingslande

Det er nemlig direkte nedbrydende for en stat, hvis økonomisk magt kan omsættes til politisk og juridisk indflydelse. Og her kan Danmark videregive viden om, hvordan forvaltningen undgår, at det sker. Vi er også et land, der har stor erfaring med organisering på arbejdsmarkedet og også i landbruget. Sådanne erfaringer kan være nyttige i bestræbelserne på at skabe bedre betaling for arbejdskraft, ikke bare i den formelle sektor, men også blandt de selverhvervende og de mange millioner familielandbrug verden over. Ifølge Helle Munk Ravnborg er det nemlig helt afgørende for bekæmpelsen af ulighed - og fattigdom for den sags skyld - at arbejde bliver ordentligt betalt.

Hvis man skal være lidt streng, så kan man vel sige, at det er meget fint, at ulighedsbekæmpelse er en del af den udviklingspolitiske strategi, men at de værktøjer, der virkelig nytter noget i kampen mod ulighed særligt imellem lande (handelsaftaler f.eks.) ikke er noget, der ligger på udviklingsministerens bord. Nytter udviklingsbistanden noget i det store billede?

”Det er rigtigt, at regeringen i mange andre henseender end udviklingssamarbejdet har store og mange muligheder for at vise, om de vil gøre det, der skal til for at mindske uligheden i verden. Men jeg mener stadig, at udviklingssamarbejdet har nogle meget vigtige funktioner. For det første er det en mulighed for at få f.eks. ulighedsbekæmpelse og antikorruption ind på dagsordenen hos regeringer og myndigheder, hvor det ikke er prioriteret. Derudover understøtter bistanden civilsamfundsarbejde både her og i det globale syd og koblingen mellem civilsamfundet på tværs af grænser syd-syd, såvel som syd-nord. En tredje fordel er, at udviklingssamarbejdet giver os mulighed for at styrke vores relationer med lande, som vi ellers ville have haft meget begrænset kontakt til. Og det er vigtigt, fordi vi har så mange fælles udfordringer i verden i dag: klima, miljø, fødevaresikkerhed, sygdomme, ulighed, migration.”

Så et lille land som Danmark kan stadig gøre en forskel?

”Den samlede årlige bistand i hele verden er mindre end det offentlige forbrug i Danmark. Så i forhold til hvor mange penge og interesser, der ellers er på spil, så er det klart, at bistand – hverken fra Danmark eller nogen andre lande – i sig selv ikke kommer til at ændre noget radikalt. Men når det er sagt, så kan en lille dråbe i havet nogle gange være det, der virker som løftestang for noget andet. Det skal man ikke negligere; tværtimod! Det er det, man skal arbejde for.”

Læs mere om ulighed og udviklingsbistand i dette DIIS-tema.