Q&A: Tre store FN-møder om fremtidens udvikling

Målene for de næste 15 års udviklingspolitik, klimatilpasning i verdens fattige lande og finansiering for billioner af kroner er noget af det, der kommer til at præge den globale dagsorden i 2015. Forhandlingerne er i gang, men kulminerer med tre konferencer i årets sidste seks måneder:

• Finansiering af fremtidens globale udvikling i Addis Ababa
  FN-landene mødes 13.-16. juli i Etiopiens hovedstad for at forhandle om nogle helt afgørende rammer for finansiering af fremtidens udvikling. Meget har ændret sig på den globale scene siden de to første Financing for Development (FfD)-konferencer i Monterrey i 2002 og i Doha i 2008. Finanskrisen og de efterfølgende politiske kriser i landene i Nord, BRICS-landenes (Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrikas) styrkede magtposition samt økonomisk fremgang i mange af de traditionelle udviklingslande er nogle af de faktorer, der kommer til at påvirke udfaldet.

• FN topmøde om udviklingsmålene efter 2015
  Kort efter FfD-konferencen mødes FN’s medlemslande igen i New York 25.-27. september for at vedtage et sæt nye, bæredygtige udviklingsmål, Sustainable Development Goals (SDGs), der skal definere indsatsområderne i bekæmpelsen af fattigdom og ulighed frem mod 2030. SDG’erne skal afløse Millennium Development Goals (MDGs) – bedre kendt som 2015-målene. Forhandlingsoplægget indeholder 17 nye mål med tilsammen 169 indikatorer, der skal opfyldes. Denne gang er der tale om mål for udviklingen i hele verden og ikke kun udviklingslandene.

• Klimakonferencen COP21 i Paris
  30. november – 11. december skal FN-landene forsøge at opnå det, de ikke formåede for seks år siden i København: at indgå en forpligtende aftale om reducere CO2-udledningen for at begrænse temperaturstigningerne. Desuden er der tæt sammenhæng mellem SDG’ernes målsætninger som klimabeskyttelse/grøn energi og forhandlingerne på klimakonferencen.

Hvorfor er konferencen om udviklingsfinansiering i Addis Ababa så vigtig?

Fordi den nuværende finansiering slet ikke står mål med ambitionerne for fremtidens udvikling. Hvis de 17 SDG’er bliver vedtaget i den nuværende form, bliver der brug for 25 billioner kroner frem mod 2030, og hvis den nuværende finansiering fortsætter som i dag, vil der mangler op mod 16 billioner kroner fra 2016 og frem.

Jo mere konkrete SDG’erne skal være, jo mere er der brug for at finde ud af, hvem der skal betale for hvad – et eksempel er målet om, at alle børn skal gå i skole: Man kan bruge traditionelle udviklingspenge på at bygge en masse skoler, men hvem skal betale for at vedligeholde dem og betale løn til lærerne? Det er staternes eget ansvar, men hvis ikke finansieringen er aftalt på forhånd, kan skolen blive nødt til at lukke. Det er en dyrekøbt erfaring fra MDG’erne, og derfor går man meget op i det denne gang. Med andre ord: Hvis FN-landene ikke når frem til en aftale i Addis, bliver SDG’erne med al sandsynlighed heller ikke til noget.

Hvilke lande er uenige, og hvad er de uenige om?

Det store spørgsmål er: Når udviklingslandenes økonomier vokser, hvor meget skal de så selv bidrage med? Landene i Nord prøver for eksempel at presse på for at sikre, at lande i Syd, der får penge i statskassen i form af skatter og afgifter fra udvinding af naturressourcer, bruger en del af de penge på de fattige befolkninger. Overfor står G77-landene – sammenslutningen af udviklingslande – og prøver at fastholde deres traditionelle rolle som modtager af udviklingsbistand. Deres argument til landene i Nord er: I kan ikke unddrage jer ansvaret som donorer, fordi jeres velstand stadig er meget højere, og fordi I er ansvarlige for de klimaforandringer, der påvirker vores befolkninger.

Samtidig er BRICS-landene (Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrika) efterhånden blevet så velstående, at der er et voksende krav om, at de også skal bidrage til bistandsfesten.

Er der lagt på til, at fremtidens udviklingsbistand i højere grad skal være privat finansieret?

I de senere år har landene i Nord ændret deres syn på fremtidens udviklingsbistand. De vil eksempelvis gerne have investeringsfonde til at støtte udviklingen af landbrug i Afrika på kommercielle vilkår. En af de store diskussioner er, om det kommer til at skabe en udviklingsproces, som mindsker fattigdom. En meget stor del af den private bistand kommer i dag fra lande som Indien og Kina, der foretager store investeringer i Afrika helt uden om bistandssystemet. Samtidig bruger de den offentlige bistand til at skaffe sig adgang til de områder, de gerne vil investere i.

Hvor stor er effekten af private investeringer?

Det giver forskningen ikke et entydigt svar på. Erfaringerne viser, at private investeringer sjældent har en direkte effekt på den fattige del af befolkningerne, men at de derimod styrker staten samt middel- eller overklassen. Dermed ligner diskussionen den, vi også har herhjemme: Er uligheden et problem for den økonomiske vækst, eller får de fattigste også gavn af, at de rige bliver rigere? I forskningssammenhæng rummer det blandt andet spørgsmålet om, hvorvidt man skal måle udviklingen ved hjælp af BNP – typisk vil det indikere, om middelklassen bliver bedre stillet - eller om succeskriteriet er, at landene oplever en ’lige’ udvikling, hvor de fattigste får et økonomisk løft.

Sustainable Development Goals: Hvorfor er det nødvendigt med nye udviklingsmål?

Selv om verden ikke når at opfylde alle MDG’er, har målene haft stor betydning som rettesnore for, hvilken retning FN-landene gerne vil bevæge sig i. De har bevirket, at udviklingsprojekter ikke bevidstløst bliver sat i gang, men bliver tilrettelagt efter konkrete mål, som man styrer imod og måler på. Derfor er det vigtigt, at FN på basis af erfaringerne fra MDG’erne når frem til nye mål. De 17 forslag til SDG’er er meget mere specifikke end MDG’erne, hvilket er et forsøg på at sætte en klar dagsorden og få udviklingslandene til selv at tage noget af ansvaret.

Nu har Ban Ki-Moon præsenteret 17 forslag til SDG’er – betyder det, at FN-landene er enige?

FN-toppen offentliggør naturligvis ikke et forslag, der ikke har en chance for at blive til noget, og de nuværende mål repræsenterer til en vis grad konsensus. Omvendt er de blevet udarbejdet af en arbejdsgruppe, hvis proces har været dybt politisk, og der var stor spænding om, hvad der ville ske, når arbejdsgruppen afleverede målene til FN’s generalsekretær. Men Ban Ki-Moon har været modig og står bag alle 17 mål.

Det er de små detaljer, der splitter landene: For eksempel er et af målene at ”reducere uligheden i og imellem landene”, men udviklingslandene bryder sig ikke om det lille ’i’. De synes, det er helt fint at reducere uligheden på verdensplan, men ingen skal komme udefra og bestemme, hvor stor uligheden skal være blandt deres egne befolkninger. For landene i Syd er det et spørgsmål om prioritering: Mange steder prioriterer de generel økonomisk vækst højest, og så gemmer de spørgsmål om fattigdomsbekæmpelse, sundhed osv. til senere.

Hvordan sikrer FN implementeringen af de mål, der bliver vedtaget?

Når landene skriver under på de mål, de ender med at vedtage i New York, forventes det også, at de implementerer dem i praksis. Men fordi der ikke er tale om juridisk bindende love eller konventioner, er sanktionsmulighederne meget begrænsede, hvis landene ikke opfylder kravene.

En stor del af arbejdet efter konferencen kommer til at handle om monitorering. En af svaghederne ved MDG’erne var, at man kun målte på nogle overordnede parametre. En gang om året har landene skullet indrapportere, hvordan det eksempelvis går med at sende flere børn i skole. Denne gang har FN foreslået i alt 169 indikatorer, som er værktøjer til at måle effekten af SDG’erne. Selv om sanktionsmulighederne er få, kæmper landene i Syd imod alt for detaljerede indikatorer. De ønsker ikke, at FN-organisationerne får for stor indflydelse på deres interne anliggender.

COP21 i Paris:Hvordan hænger FN’s klimakonference sammen med udviklingsmål og finansiering?

Et af SDG-forslagene handler specifikt om at ”Skride til umiddelbar handling for at bekæmpe klimaændringer og konsekvenserne af disse.” Flere andre udviklingsmål griber ind i klimaspørgsmålet, for eksempel om udvikling af energiforsyning.

Ambitionen i FN-processen er nu, at landene under COP21 i Paris skal blive enige om det, de ikke kunne blive enige om i København: en forpligtende aftale, der skal nedbringe CO2-udslippet, og hvor et globalt CO2-budget kan blive en ramme for de reduktionsmål, landene skal bidrage med. Efter skuffelsen over COP20 i Lima i december har FN sat gang i en proces, hvor de enkelte lande på frivillig basis indrapporterer deres reduktionsmål, så det kan udgøre et forhandlingsoplæg.

Ban Ki-Moon går meget op i klimapolitik og betragter klimakonferencen som sit politiske testamente. Han prøver at sætte dagsordenen om, at hele diskussionen om fattigdom og klima hænger sammen.

Hvilke resultater kan der komme ud af COP21 på udviklingsområdet?

Klimaforandringer rammer udviklingslandene hårdest, så en bindende aftale om CO2-reduktion vil være et væsentligt fremskridt. Derudover skal man blive enige om, hvor meget landene i Nord skal hjælpe Syd med at tilpasse sig og forebygge klimaforandringer. FN’s Grønne Klimafond var et af løfterne fra COP15, men først nu har donorlandene skaffet finansiering nok, så den lever op til målsætningerne fra København. En af de største knaster er nu væk, og derfor er der en reel chance for, at FN-landene kan nå frem til et bedre resultat denne gang.

Under COP15 i København så vi, hvordan G77-landene havde en enorm indflydelse på processen, og i dag er de mere organiserede og har større magt end nogensinde før. De vil efter al sandsynlighed argumentere for, at de ikke skal forpligte sig til at tage så meget hensyn til klimabeskyttelse, fordi landene i Nord heller ikke gjorde det i deres industrialiseringsproces. Udviklingslandene ønsker i stedet midler til at tilpasse sig klimaforandringerne, og det krav kan Den Grønne Klimafond være med til at opfylde.

Dog er andelen af udviklingsbistand, der er bundet til klimatilpasning, stadig ikke særlig stor. Det kan være fornuftigt at holde de to ting adskilt, da man ellers risikerer at tage penge fra landbrug og fattigdomsbekæmpelse for at bruge den på klimatilpasning, der ikke gavner de to grupper.