Mogherini står over for store udfordringer

Efter flere år med fuld fokus på at genrejse Europa efter finanskrisen er udenrigspolitik tilbage på EU-dagsordenen. Konflikten mellem Rusland og Ukraine bliver betragtet som den største trussel mod den europæiske sikkerhed siden Den Kolde Krig, og EU har mødt kraftig kritik for sin manglende handlekraft i forhold til en konflikt, der udspiller sig på Unionens dørtærskel. 

Kravet om en fælles udenrigspolitik er større end nogensinde. Kuldsejlede revolutioner i Mellemøsten og Nordafrika, opblomstringen af Islamisk Stat og stadig mindre magt til de individuelle EU-lande har skabt et åbenlyst behov for, at Unionen kan tale til resten af verden med én stemme. Det er EU-lederne klar over. På topmødet i juni 2014 blev medlemslandene enige om, at "for at forsvare vores interesser og værdier og for at beskytte borgerne er et stærkere EU-engagement på verdensplan af afgørende betydning." 

Dette markerer et vendepunkt i europæisk udenrigspolitik - men det bliver straks sværere, når regeringslederne vender hjem for at hente opbakning i medlemslandene. Den politiske vilje til et tættere samarbejde er nemlig svækket oven på finanskrisen og flere fejlslagne internationale missioner. Desuden er det svært for 28 medlemslande at blive enige om vidtgående beslutninger, og det ender ofte i kompromiser med lavest mulige fællesnævner.

Men kravet om, at EU skal tale med én overordnet stemme, er den forkerte måde at anskue tingene på, mener Fabrizio Tassinari, seniorforsker i udenrigspolitik ved DIIS:

- I virkeligheden handler det om, hvad EU helt konkret kan bidrage med der, hvor tingene foregår. Det er helt naturligt, at beslutningerne i et stadig større EU vil være komplekse og baseret på kompromiser. Men lakmusprøven er, hvor effektivt Lissabon-traktaten er blevet indarbejdet i EU-systemet: hvordan samarbejdet mellem de enkelte institutioner er, hvordan EU-delegationer arbejder i tredjelande, hvordan forholdet til ambassaderne i udlandet udvikler sig, og med tiden, hvordan den indsats bliver opfattet uden for EU, siger han.

Fem års implementering
Lissabon-traktaten trådte i kraft i 2009, og med den skete der store ændringer af EU's udenrigspolitik. De to mest synlige ændringer var oprettelsen af EU's udenrigstjeneste, European External Action Service (EEAS), der koordinerer den fælles udenrigspolitik og de diplomatiske forbindelser, den anden er indførelsen af EU's udenrigschef, eller retteligt den Højtstående Repræsentant for Udenrigsanliggender og Sikkerhedspolitik. Det danner rammen for en mere sammenhængende udenrigspolitik, men effekten har indtil nu været til at overse.

- I de første fem år efter Lissabon-traktaten trådte i kraft, var den første Højtstående Repræsentant, Catherine Ashton, travlt beskæftiget med at opbygge udenrigstjenesten og få de forskellige EU-institutioner til at arbejde sammen. Hendes afløser, Federica Mogherini, kan nu høste frugterne og begyndte at koncentrere sig om konkret politisk indhold, siger Christine Nissen, ph.d.-studerende i udenrigspolitik ved DIIS.

Den Højtstående Repræsentant har desuden en post som vicepræsident for Kommissionen. Det giver hende en position, hvor hun kan samle de mange EU-institutioner, der beskæftiger sig med udenrigspolitikken, og hun fører tilsyn med de kommissærer, der er involveret i politikområder, der rækker ud over EU's grænser. Mogherini har endda understreget, at Lissabon-traktaten stadig har et 'uudnyttet potentiale' for samarbejde om udenrigspolitik.

- Både Mogherini, Kommissionsformand Jean-Claude Juncker og formand for Det Europæiske Råd Donald Tusk ser ud til at have stærke politiske profiler. Det - i kombination med en mere effektiv og politisk funderet struktur i Kommissionen - giver håb om en mere sammenhængende og effektiv udenrigspolitik, siger Fabrizio Tassinari.

Dansk forbehold med stadig større konsekvenser
Kriserne i Europas nabolag vil utvivlsomt skabe et øget behov for samarbejde om EU's forsvarspolitik i de kommende år. Det har været et vanskeligt og forsømt politikområde for EU-landene, men der er et voksende momentum for tættere samarbejde på forsvarsområdet.

Det er specielt interessant i dansk sammenhæng. Danmarks udenrigspolitik bliver hovedsagelig ført gennem EU-systemet, men forsvarsforbeholdet tvinger Danmark til at sidde udenfor i alle beslutninger og missioner, der involverer forsvarspolitik. Kun civile missioner kan gennemføres i EU-regi, og Danmark har flere gange har måttet gå på kompromis med nationale interesser, når militære missioner er gennemført i NATO- eller FN-regi. 

- Det er paradoksalt, at forsvarsforbeholdet nogle gange ekskluderer Danmark fra EU-samarbejdet, selv når det ville være åbenlyst at bruge det. Den nye Kommission prioriterer forsvarssamarbejdet højt, og det vil betyde, at Danmark i stigende grad til komme til at stå udenfor - med stadig større politiske konsekvenser til følge, siger Christine Nissen.