Neutralitet for Ukraine kræver iskold realpolitik

Ved våbenhvilens ikrafttræden efter verdenskrigen i november 1918 var der nok ikke mange, der skænkede en tanke til mordet på det habsburgske kronprinsepar i juni 1914, endsige de strukturelle krigsårsager. De barbariske krigshandlinger i Ukraine har på samme måde taget fokus fra de grundopfattelser af international politik, der stødte sammen i optakten til krigen – og som uvægerligt vil vende tilbage ved en mulig fredsslutning.

Der er to grundopfattelser (modeller) på spil: Den magtrealistiske, som Rusland hylder, og en ’småstatsdemokratisk’, som de fleste NATO-lande abonnerer på. Begge har deres egen iboende logik. ’Valget’ af model i det enkelte land synes – lidet overraskende – at afhænge af landets egen geopolitiske situation og historie. Også blandt kommentatorer og (mere eller mindre) frie forskere er der en iøjnefaldende korrelation mellem model og nationalt tilhørsforhold. Og diskussionen er ikke kun teoretisk, men også helt konkret. For de to opfattelser kolliderer, når NATO optager medlemmer på kanten af – eller inden for – den russiske magtsfære.

Stormagterne: ’kom os ikke for nær’

Den magtrealistiske opfattelse favoriserer i sagens natur stormagterne. Evnen til at udøve magt aftager med afstanden fra hjemlandet; derfor indretter stormagterne sig om muligt med særlige magtsfærer omkring sig, i hvilke de er militært overlegne, og andre magters indflydelse derfor kan modarbejdes effektivt.

Dette medfører, at mindre magter i en sådan geografisk indflydelsessfære havner i et ensidigt politisk afhængighedsforhold til stormagten. Tænk fx på USA’s Monroe-doktrin fra 1823, ifølge hvilken europæiske stormagter ikke må få effektivt fodfæste i den vestlige hemisfære (Nord- og Sydamerika). Den er blevet påberåbt fortløbende siden da og så sent som i Trumps præsidentperiode. Et velkendt eksempel, der er blevet hyppigt nævnt siden invasionen 24. februar, var Cuba-krisen 1962: Her havde Fidel Castros Cuba valgt at alliere sig med Sovjetunionen; hvad der – sammen med nationaliseringerne af amerikanske virksomheder – førte til en amerikansk handelsembargo. En CIA-støttet invasion af Batista-tilhængere (den tidligere diktator) blev slået tilbage af Castro-styret i april 1961. For at afskrække fremtidige invasioner bad Castro Sovjetunionen om våbenhjælp. Det fik han i form af de berømte mellemdistance-raketter, der kunne nå større amerikanske byer. Cuba havde jo ret til selv at vælge sin alliancepartner og sine forsvarsvåben, men det huede forståeligt nok ikke USA. Efter en højspændt krise på randen af atomkrig mellem supermagterne demonterede Sovjet raketterne til gengæld for et amerikansk løfte om ikke at invadere øen samt at demontere sine raketter i Tyrkiet, der kunne nå Moskva (sammenkædningen med Cuba-raketterne blev dog officielt fortiet indtil for nylig).

CIAs bidrag til kuppet mod det socialistiske, demokratisk valgte, Allende-styre i Chile er et andet eksempel på Monroe-doktrinen i funktion; USA frygtede, at styret ville blive sovjetisk allieret og desuden inspirere tilsvarende udviklinger andre steder i hemisfæren.   

De politiske afhængighedsforhold i en magtsfære kan gradbøjes. Østblok-landene under Den Kolde Krig befandt sig i den såkaldt ’hårde indflydelsessfære’. Her var indsat sovjetiske marionetstyrer, som dog gradvis fik lidt forøget handlerum – indtil et vist punkt (markeret med interventionerne i Ungarn 1956 og Tjekkoslovakiet 1968).

På den anden side havde vi den ’bløde indflydelsessfære’ i form af Finland. Den såkaldte ’finlandisering’ indebærer, at småstaten prioriterer det ’gode naboskab’ med stormagten over andre udenrigspolitiske hensyn og til gengæld har (næsten) fuld handlefrihed indenrigspolitisk. Finland kunne ikke længere være ’Vestens udpost mod Øst’, som det havde været i meIlemkrigstiden. Ifølge Venskabs- og bistandstraktaten med Sovjetunionen, der blev indgået i 1948, kunne Finland ikke alliere sig med Tyskland eller dermed allieret magt (i praksis det senere NATO). Det var så op til Finland selv at anticipere, om andre former for samarbejde var acceptable for Moskva: EF-medlemskab (nej), EFTA-medlemsskab (ja, med betingelser) eller nordisk samarbejde (ja, men ikke med sikkerhedspolitisk vinkel). Emnet finlandisering blev stort i bl.a. vesttysk indenrigspolitik, hvor kansler Brandts imødekommende ’Ostpolitik’ med urette ansås for en finlandisering af Vesttyskland. Det selvom debatten i virkeligheden interesserede sig meget lidt for Finland.

De små: ’vi vil selv vælge ståsted’

Den småstatsdemokratiske opfattelse (’demokratisk’ i betydningen, at også de ’små’ skal have lov til at bestemme egen alliancetilknytning) kan bedst forstås i en NATO-sammenhæng. NATO er formentlig den mest troværdige alliance i verdenshistorien, med særlige fordele for småstater: De har en magtfuld allieret, men på behagelig afstand. Selvom USA – ikke overraskende – er det mest magtfulde medlem inden for alliancen (især i rent militære spørgsmål), kan småstaterne dyrke afhængighedsspredning. Dvs. de slipper for at være ensidigt afhængige af én bestemt stormagt, men kan balancere mellem flere. Danmark kunne fx i flere år undgå bratte stigninger i forsvarsudgifterne, fordi også Tyskland var reserveret overfor USAs ønske herom.

Alliancen forudsætter en blanding af den beskrevne magtrealistiske opfattelse og den småstatsdemokratiske. Det første fordi den hviler på den generelt overlegne amerikanske magtbase – med verdens i særklasse højeste militærudgifter. Det andet fordi den efter Den Kolde Krig har åbnet op for nye medlemmer. De to opfattelser kommer i strid med hinanden, når man optager medlemmer, hvis territorium – trods den nævnte amerikanske generelle overlegenhed – ligger i den russiske magtsfære. Det gælder lande, der som de baltiske er geografisk vanskelige at forsvare, og som er blevet optaget i alliancen i en russisk svaghedsperiode. Eller det gælder Ukraine, hvor ønsket om NATO-medlemskab endog er blevet indskrevet i forfatningen. Allerede ved NATOs Bukarest-topmøde i 2008 afviste NATO dog at udarbejde en ’Membership Action Plan’ for Ukraine, om end man som kompromis vedtog en formulering om at ’Ukraine will become a member of NATO’ – uden tidsangivelse og dermed intetsigende (en slags aftenbøn).

NATOs officielle holdning er, at interessesfærer hører til i en dyster fortid og ikke findes (eller bør findes) i dag. Derfor må ethvert land i princippet suverænt vælge sit alliancetilhørsforhold og forsvarsvåben (der er så en række nærmere betingelser i optagelsesprocessen, men det er en anden sag). Hertil svarer russerne ved at pege på sikkerhedsdilemmaet i international politik: At den ene parts ’sikkerhed’ bliver modpartens (her Ruslands) usikkerhed. I modsætning til det meste indenrigspolitik har sikkerhedspolitisk orientering pr. definition tydelige konsekvenser for landets naboer. Hertil replicerer NATO så med sit princip om at ’NATO er en forsvarsalliance’. Men herved overses, at så godt som alle alliancer historisk har betegnet sig sådan uanset intention – samt at de fleste såkaldte ’forsvarsvåben’ også kan bruges offensivt (Serbien (1999) og Libyen (2011) blev faktisk angrebet af NATO, legitimeret af hhv. folkefordrivelse (Kosovo) og en truende massakre (Libyen).

Som stormagt har USA formået at spille et behændigt dobbeltspil mellem magtrealismen og den småstatsdemokratiske model. Man praktiserer Monroe-doktrinen i egen hemisfære, men er samtidig normativt forstående over for den småstatsdemokratiske model. Sidstnævnte går fint i spænd med et værdipolitisk ønske om globalt demokratifremme; prioriteringen heraf varierer dog over tid.

Meget logisk har Ruslands synspunkter større genklang i den amerikanske debat – især hos visse Republikanske senatorer og Fox News – end blandt europæiske småstater. I den amerikanske offentlighed hører man også stadig et magtrealistisk koryfæ som tidligere udenrigsminister Henry Kissinger eller professor John Mearsheimer komme på banen. Er Ukraine virkelig vitalt for USA’s globale sikkerhedspolitiske interesser, spørges der? Tænk hvis russerne (eller kineserne) som modsvar fandt på at opstille raketter på Cuba, i Venezuela eller i Mexico! Og tænk hvis konflikten kommer til at sammensvejse en russisk-kinesisk stormagtsblok!

’Neutralitet’ kan være flere ting

De to opfattelser beskrevet her er umulige at forene, når vi taler om stater inden for eller på randen af den russiske (eller anden stormagts) interessesfære.

En løsning kan være, at de aktuelle lande tænker i større perspektiver end egen ’sikkerhed’ og mere langsigtet. En mulighed er ’svedificering’, hvor idealet er den svenske beslutning i 1949 om at stå uden for Atlantpagten og dermed bevare sin alliancefrihed og neutralitet. Det var landets egen beslutning, ikke påført af nogen udenforstående. Man indså, at en tilslutning til Atlantpagten ville medføre, at Finland få dage efter ville modtage et tilbud om optagelse i ’det store fællesskab’ (østblokken), et tilbud man næppe ville kunne afslå. Tilslutningen til Atlantpagten ville skabe et jerntæppe ned gennem den Botniske Bugt og Østersøen – i stedet for det nordiske lavspændingsområde, der faktisk blev resultatet. Det bør dog tilføjes, at Sverige under dele af Den Kolde Krig spillede et avanceret dobbeltspil med diskrete militære kontakter til USA. Men kriteriet for en neutralitetspolitiks succes er immervæk, at begge stormagter kan leve med den. Og Sovjetunionen fandt ingen grund til officielt at sætte et afgørende spørgsmålstegn ved Sveriges neutralitet, selvom man sikkert har haft efterretninger om landets militære kontakter med USA.

Oversat til situationen i Ukraine i dag betyder det, at Rusland skulle acceptere et ’svedificeret’ Ukraine – dvs. et land med selvvalgt væbnet neutralitet. Men det kræver ’is i maven’ og oplyst egeninteresse fra alle parter.

Modellen forudsætter formentlig, at Rusland forpligter sig til at afstå fra store troppekoncentrationer langs Ukraines grænse, som vi så det i optakten til den igangværende krig. Hvordan en sådan aftale skal formuleres og udmøntes i praksis må være op til de militære specialister i både Øst og Vest. Den slags forhandlinger så vi gennemført med succes under afspændingen i Den Kolde Krig i 1970erne.

Modellens svaghed, set med russiske briller, er formentlig, at den ikke er traktatfæstnet. Da den er selvvalgt, hviler den ene og alene på landets egen troværdighed. Sverige kan således selv vælge at udvande eller helt forlade modellen (som det i øvrigt diskuteres p.t.). Det kan Østrig derimod ikke, idet landets ’permanente neutralitet’ er formuleret i den østrigske Statstraktat, forhandlet i 1955 af sejrsmagterne i Anden Verdenskrig. Den østrigske version er sikkert mere spiselig for Rusland; til gengæld forsvinder enhver illusion om et selvstændigt ukrainsk valg.

Finlandiseringen, som vi kender den fra Den Kolde Krig, er mindre favorabel for Ukraine end de to nævnte, men måske mere realistisk; det afhænger dog ikke mindst af krigsudfaldet. Denne neutralitetsversion er mere asymmetrisk og vil på flere punkter indskrænke Ukraines handlefrihed. Udover naturligvis NATO-medlemskab vil den formentlig også udelukke en associeret status i forhold til EU (for ikke at tale om medlemskab). Finlandiseringen blev faktisk praktiseret under præsident Janukovich 2010-2014. Det er imidlertid mere end tvivlsomt, om han selv eller en tilsvarende figur ville kunne opnå folkelig legitimitet i dag.

Is i maven

De forskellige versioner af neutralitetspolitik – ikke mindst finlandiseringen – er elitære og dermed ’udemokratiske’; dvs. de bygger på en isolering af sikkerhedspolitikken fra øvrig politik. Dermed er de måske blevet illusoriske nu i lys af krigsbegivenhederne, som har gjort Ukraines præsident Zelenskyj til ét med sit folk. Og samtidig har den overvældende vestlige stemningsbølge også gjort det svært for ham pludselig at blive iskold realpolitiker. Ingen neutralitetsversioner er forenelige med det faktum, at vestlige politikere giver ukrainerne (falske) forhåbninger. Som fx da den amerikanske senator John McCain på Maidan-pladsen i Kiev i 2014 til folkets jubel udbrød: ”Amerika står bag jer”. Det gjorde USA jo i virkeligheden kun i meget begrænset udstrækning, og slet ikke i nogen forpligtende forstand. Men udtalelsen bidrog til både russisk paranoia og ukrainsk stivsind i årene, der fulgte (fx i forhold til Minsk II-aftalen om bl.a. autonomi til separatistområderne Lugansk og Donetsk inden for en ukrainsk stat; den har nu fået dødsstødet af Rusland).

I den helt aktuelle situation må Zelenskyj være interesseret i at stoppe sit folks lidelser og flugt. Samtidig risikerer han at blive udråbt som ’forræder’ af tidligere støtter, afhængig af hvor vidtgående indrømmelser, han tilbyder. Bagtæppet for dilemmaet er selvsagt krigsbegivenhedernes udvikling, herunder den fortsatte våbenstøtte fra vest.

Miraklet i den låste situation ville være en ’Mannerheim-effekt’. Carl Gustav Mannerheim var øverstbefalende for de finske styrker i de to krige mod Sovjetunionen under Anden Verdenskrig. Herefter blev han, mod sin vilje, præsident 1944-46. Kun han kunne, i kraft af sin status i det finske folk, acceptere og gennemføre de vidtgående sovjetiske krav i 1944. Ingen kunne jo betvivle hans patriotisme. Om præsident Zelinskij udover sine retoriske evner besidder tilsvarende statsmandsevner, får vi at se i den kommende tid.