Ingen grøn omstilling uden demokratiske institutioner

Med den nye udviklingspolitiske strategi er der for alvor kommet fokus på det grønne i Danmarks udviklingssamarbejde. Det er godt og vigtigt. Men samtidig står det stadigt mere klart, at den grønne omstilling ikke automatisk gavner alle, og at den ligefrem kan møde modstand og føre til konflikter. Det er problematisk – dels af moralske grunde, og dels fordi det hurtigt kan underminere den folkelige opbakning til grøn udvikling i de lande, vi støtter. 

Derfor skal vores bistand og fremme af grøn finansiering i Syd bakkes op af en klar støtte til udvikling af demokratiske beslutningsprocesser i den grønne omstilling og sikring af lokale rettigheder og ejerskab. Med andre ord skal ”governance”-aspektet i vores grønne støtte have et mere klart og gennemgående fokus. Det dér med governance bliver hurtigt lidt diffust, så lad os fokusere på noget konkret, som står den danske klimabistand – og eksport – ganske nær: Vindmøller.

Teknologi er godt, men ikke nok

Som man har kunnet følge i de danske medier, er opstillingen af vindmøller herhjemme ofte blevet mødt med lokale protester, i en grad så nogle kommuner angiveligt tøver med at igangsætte nye projekter. Samme problemstilling udspiller sig i mange andre lande, også i Syd. I lande som Mexico og Kenya er vind-projekter i de senere år stødt på betydelig lokal modstand. Nogle vil huske balladen om Kenyas Lake Turkana Windpower projekt, bygget med Vestas-møller og dansk medfinansiering, som er et af Kenyas største investeringsprojekter nogensinde. Projektet blev båret frem af det nordlige Kenyas fantastiske muligheder for vindenergi og er teknisk set en ingeniørmæssig bedrift. Men projektet blev slæbt i retten for ikke at følge principper om inddragelse af borgere i planlægningen og anklaget for at have overset lokale rettigheder til den jord, som møllerne blev opstillet på. Sagen blev forplumret af forskellige aktørers politiske spil – men det er en del af pointen: Meget kunne have været undgået, hvis projektet fra starten havde haft mere fokus på at forstå og kortlægge de mange involverede interesser og havde gjort en større indsats for at forankre projektet i lokale beslutningsprocesser. Turkana-projektet blev frikendt i retten, men andre steder i Kenya er vindprojekter helt blevet droppet, fordi investorerne fik kolde fødder efter lokale protester. 

Men kan markedet så ikke fixe det?

Andre steder har man forsøgt sig med mere innovative tilgange. Det gælder blandt andet i Sydafrika, hvor en national politik forsøger at skabe koblinger mellem store vind- og solprojekter og lokal økonomisk udvikling. Det sker igennem et landsdækkende program med det umulige navn Renewable Energy Independent Power Producers Procurement Programme (REIPPPP). Programmet er baseret på privat storskala produktion af vind- og solenergi til det offentlige forsyningsnet, men med indbyggede krav om at projekterne skal bidrage til lokal økonomisk udvikling. Vind- og solproducenterne skal blandt andet afgive en andel af deres overskud til lokale udviklingsprojekter – for eksempel skoler, sundhedsklinikker og støtte til lokale erhvervsprojekter – og de skal sikre, at deres vindfarme og solanlæg primært anvender lokal arbejdskraft og lokale underleverandører. Lokalbefolkningen får desuden aktier i vind- og solprojekterne (p.t. gennemsnitligt omkring 9 procent), hvis afkast så bruges til yderligere udviklingsprojekter lokalt.  Når vind- og solproducenter byder ind på at levere grøn energi under programmet, konkurrerer de ikke bare på pris, men også på hvor langt de vil gå for at levere på disse parametre.  Med andre ord er de grønne energiprojekters bidrag til lokal udvikling gjort til et markedsmæssigt konkurrenceparameter.

Selvom REIPPPP-programmet på flere måder er nytænkende, har en række problemer alligevel vist sig: Dels er de faktiske økonomiske bidrag til lokal udvikling foreløbig begrænsede, og aktieafkastet ligger for langt ude i fremtiden til at kunne tilfredsstille lokale forventninger. Det har ironisk nok flere steder optrappet konflikterne om vind- og solanlæg, fordi folk føler sig snydt. Hertil kommer, at de private firmaer som producerer vind- og solenergi under programmet, pludselig har fået en rolle som udviklingsplanlæggere med ansvar for at designe og implementere de lokale udviklingsprojekter, som programmet kræver, at de støtter. Dermed bliver disse udviklingstiltag i sidste ende besluttet af private aktører, uafhængigt af de formelle demokratiske beslutningsprocesser og ofte uden om kommunernes planer. Udviklingsprojekterne får karakter af ad hoc-indsatser, og kommunerne føler sig underløbet. Endelig har der fra nationalt hold være en voldsom slingrekurs i forhold til at bakke op om REIPPPP-programmet, da der er store politiske og økonomiske interesser forbundet med både den traditionelle kulindustri og tilhørende jobs, samt andre energikilder såsom atomkraft.

Det handler om governance – bedre kendt som politik

Erfaringerne fra Kenya og Sydafrika illustrerer, at tekniske løsninger og markedsinstrumenter ikke er nok i sig selv, hvis store vindmølleprojekter og andre grønne interventioner skal lykkes. Vi må også ind og arbejde med de politiske processer og rettigheder til ressourcerne, det vil sige ”governance”.

For det første skal vi følge finansieringen af grøn energi – og herunder faciliteringen af private investeringer – op med en sideløbende støtte til udvikling af demokratiske og inkluderende beslutningsprocesser. Dette skal ske i forhold til konkrete projekter, såvel som mere generelt i forhold til den grønne omstilling. Selvom mange lande i Syd har etableret formelle procedurer forud for store infrastrukturprojekter – såsom offentlige høringer og VVM-redegørelser (vurderinger af virkninger på miljø og sociale forhold) – er de i praksis ofte ganske overfladiske, da mange af de væsentlige beslutninger omkring projektet reelt er truffet på forhånd .

Der er med andre ord ikke rum for, at borgerne kan deltage i debatten og beslutningen om de grundlæggende spørgsmål: Hvordan kan vi bedst reducere vores udledninger hér? Skal det være med vindmøller eller på anden vis, og hvordan kan det gøres, så det giver mening for os og støtter vores behov? Den slags spørgsmål kan lyde ubehagelige for vindmølleproducenter og -investorer, men på sigt er det også i deres interesse. Dels fordi det reducerer risikoen for konflikter, og dels fordi en åben demokratisk dialog om den grønne omstilling er et grundvilkår for at skabe egentlig transformativ forandring mod grønnere energiformer. Forliger vi os alene på de politiske eliter og deres økonomiske interesser er vejen frem usikker, som blandt andet erfaringerne med REIPPPP-programmet i Sydafrika viser.

For det andet – og i forlængelse heraf – skal der mere fokus på at facilitere borgernes egne initiativer og medejerskab af vindprojekter. I takt med at den globale vindindustri er vokset, er forankringen i græsrødderne blevet vanskeligere at fastholde. REIPPPP-programmet illustrerer, at nogle spredte udviklingsprojekter og en håndfuld aktier ikke er nok til at skabe en følelse af medejerskab blandt borgere i projektområderne. Der skal mere substantielle økonomiske fordele til foruden reelt medejerskab og indflydelse. Erfaringen viser, at projekter, der drives frem af et lokalt initiativ, har større sandsynlighed for at undgå modstand og støtter bedre op om lokalbefolkningens behov. Det gælder ikke blot små decentrale vindprojekter – hvis ellers de tekniske omstændigheder er i orden, kan lokalt drevne projekter godt være i stor skala, som flere initiativer blandt andet herhjemme viser. 

For det tredje skal vi udvide perspektivet i vores støtte til nationale rammeværk. Det er godt og rigtigt at støtte udviklingen af en grøn energipolitik som vi p.t. gør i flere lande, men hvis disse politikker får et snævert sektor- og teknologispecifikt fokus, bliver det problematisk. Der bør også tages stilling til de politiske beslutningsprocesser inden for og på tværs af sektorerne og sikres plads til demokratisk dialog og engagement. Samtidig skal læren fra de projekter, som har mødt modstand, indtænkes i de nationale politikker og rammeværk – for eksempel at grøn energipolitik også handler om jordrettigheder. I forbindelse med støtte til at indarbejde sådanne tilgange i de nationale rammeværker kunne det såkaldte myndighedssamarbejde spille en rolle, hvis det udover tekniske løsninger og økonomiske modeller fik mere fokus på governance-aspektet. Danmarks lange historie med vindenergi er ikke blot rig på tekniske erfaringer, men indeholder også – på godt og ondt – vigtig læring omkring folkelig forankring og modstand, som andre lande kan drage nytte af. Samtidig kan vi også selv lære noget af de konflikter, som finder sted i Syd. 

De nævnte pointer er ikke bare vigtige i forhold til vindmølleprojekter, men også mere generelt i vores støtte til den grønne omstilling. Der skal opbygges demokratiske rum, som ikke bare er sat i verden for at  implementere eksterne løsninger, men som er med til at vælge løsningerne og som – mere grundlæggende – er med til at definere adgangen til ressourcerne og udbyttet fra dem. Ellers bliver det aldrig en retfærdig grøn omstilling, og vores støtte risikerer at ende i konflikter og miste folkelig opbakning. Det er ikke godt for noget, heller ikke klimaet.

Denne kommentar blev bragt på Globalnyts klimablog, hvor fire DIIS-forskere løbende skriver fra klimaforandringernes frontlinje – dér hvor de rammer hårdest, og dér hvor globale agendaer og klimafinansieringen implementeres i praksis.