Udfordringer for danske udviklingsengagementer i en tid med stigende autokratisering

For første gang siden 1995 har verden flere lukkede autokratier end liberale demokratier,  hvor de seneste to år alene har ført 9 nye lande ind i kategorien af lukkede autokratier, og det demokratiske niveau, som den gennemsnitlige globale borger nød i 2022, er bragt tilbage til niveauet fra 1986. Autokratisering har været en langsomt bevægende tendens globalt, der involverer en gradvis erosion af demokratiske normer og værdier såsom forringelse af ytringsfrihed, retsstatsprincipper, valgkvalitet, samt øget mediecensur og undertrykkelse af civilsamfundsorganisationer. De fleste af de drastiske ændringer har dog fundet sted inden for de sidste fem til ti år. 

I løbet af de sidste år har det afrikanske kontinent oplevet, hvad FN's generalsekretær Guterres har kaldt en 'epidemi af statskup', hvilket indebærer, at et stort flertal af mennesker i Subsaharisk Afrika (79%) nu bor i autokratier. Militære magtovertagelser i lande som Niger, Burkina Faso, Gabon, Mali og Sudan har udgjort et bælte af kup over hele kontinentet fra vest til øst. Bølgen af autoritær tilbagevenden har ramt det afrikanske kontinent både gradvist (gradvis underminering af demokratiske institutioner og borgerlige friheder) og i form af politiske brud (statskup). 

I Mali, som et eksempel på autokratisk brud, efter årtier med nogenlunde forbedringer i demokratiske institutioner i overgangen fra autoritært styre, har et militærkup i 2012 og uroen i den nordlige del af landet øget landets skrøbelighed markant. Efter det andet kup, som så indsættelsen af den midlertidig præsident Goïta, blev der indgivet rapporter om anholdelser og tortur af kritikere af regeringen af myndighederne sammen med kritik af forlængelsen af militærstyret og forsinkelsen af overgangen til demokrati. 

Inkrementel autokratisering, derimod, indebærer en erosion af demokratiske institutioner ved hjælp af en strategi med tusind små skridt. Censur af medier og undertrykkelse af civilsamfundsorganisationer, begrænsninger for akademisk og kulturel frihed samt ytringsfrihed, bliver alle gradvist gennemført, potentielt hjulpet på vej af undtagelsestilstande som dem, der blev pålagt under Covid. 

I Uganda – hvor Musevenis National Resistance Movement (NRM) stadig udøver autoritet over landet efter tre årtier – afholdes der regelmæssige valg, men deres troværdighed forringes. Beskyldninger om valgsvindel, nedlukning af internettet og politisk undertrykkelse op til valget i 2021 stemmer overens med tidligere rapporter om valgrelaterede problemer i Uganda. Projektionen af autoritær magt over befolkningen og territoriet gennem uforudsigelighed og usikkerhed gør det i det væsentlige svært for borgerne at vide, hvad de kan forvente, og dermed hvordan de skal reagere i interaktioner med statslige institutioner. 

Operationelle dilemmaer ved ydelse af effektiv bistand 

Danmark står over for en række strategiske og operationelle udfordringer med at forblive engageret i stadig mere autokratiske miljøer, herunder at opretholde støtte indenrigs til sådant engagement, fastholde samarbejdsveje med nationale myndigheder, identificere effektive leveringsmetoder samt gennemgå og tilpasse programmer i overensstemmelse med de lokale politiske forhold. 

Den internationale strategi til at tackle autokratiske regimer karakteriseres i stigende grad af implementering af økonomiske sanktioner, begrænsninger eller fuldstændig ophør af udviklingsbistand og politiske relationer. Imidlertid kan suspensionen af bistand eller sanktionering af disse lande forværre eksisterende udfordrende forhold og udvide etablerede ulighedsgab. 

Evnen til at yde effektiv bistand og støtte pro-demokratiske kræfter på jorden afhænger i høj grad af adgang til lokaliseret viden for at navigere i, hvilke institutioner, samfund og grupper der skal inkluderes i bestræbelserne. Begrænset information om den lokale kontekst og specifikke behov på jorden (politisk følsomhed øger generelt barrierer for deling af information) kombineret med ringe koordination mellem forskellige donerende aktører udgør en central hindring for at identificere den bedst mulige ramme for engagement. 

Adgang til lokalområder og -samfund, der har brug for bistand, og som er afgørende for at levere bistand, kan være vanskelig at opnå og opretholde i autokratiske kontekster eller væbnede konflikter. I visse situationer kan der være behov for at gå fra governance- og værdidrevet udviklingssamarbejde til støtte af basale behov gennem f.eks. kontante overførsler. Dette hjælper med at etablere en grundlæggende base for befolkningen, hvilket er en nødvendig betingelse for, at de kan igangsætte politiske ændringer. 

Strategiske og politiske tilgange til at engagere sig i autokratiske sammenhænge 

Tillid og accountability er afgørende for at operere effektivt og med indflydelse under autokratiske betingelser, men tillidsforhold udvikler sig over tid og kan hurtigt blive forstyrret. Pragmatisk idealisme, som fremmes af den danske regering, forudsætter visse kerneværdier, men understreger samtidig et øget behov for at sikre, at danske visioner også er frugtbare i andre menneskers perspektiver – herunder i forskellige syn på, hvad der udgør autokratisering og demokrati. 

Processer med autokratisering er oftere end ikke placeret inden for lange, komplekse, flerfacetterede kriser. Engagement kræver derfor ikke kun øget fleksibilitet og villighed til at tilpasse sig, men også større politisk engagement og en mere proaktiv rolle fra donorregeringer. Forandringer, når man opererer i autokratiske sammenhænge, er uundgåelige, men udfordrende og foranderlige forhold berettiger ikke en ad hoc-tilgang. Tværtimod kræver disse problemer en strategisk og politisk tilgang – ikke mindst i forhold til, hvordan Danmark strukturerer sit engagement. Systemer, der er i stand til at håndtere overraskelser, brud og forstyrrelser gennem stærk analyse, fleksibilitet og tilpasning, er nødvendige. 

Danmark kan komme under pres fra dets folkevalgte og befolkningens mening for at stoppe engagement i autokratiske indstillinger på grund af frygt for medskyldighed. Støtte fra skatteydere og politikere spiller en stor rolle i beslutningsprocessen om, hvorvidt man skal forblive engageret og under hvilke betingelser. Omfattende analyse bør suppleres med læring fra fortiden, herunder fra forskellige kontekster – Danmark har langvarig erfaring med at manøvrere i autokratisering, som kan trækkes på. 

Danske erfaringer understreger forskellige måder at tænke og reagere på autokratisering, men de understreger også ligheder i udfordringerne og værdien af at indsamle lektioner og erfaringer med henblik på læring. Læringer, der former, hvordan vi indsamler efterretninger og information, analyserer lokale forhold og udviklinger, eller reagerer på intensiverede processer med autokratisering, brud som kup eller modsatte forbedringstrajektorier, der måske er lige så svære at reagere på på en rettidig og passende måde. 

Tre nøgleforanstaltninger er relevante med henblik på de seneste danske erfaringer i løbet af det sidste årti: engagement, nuance og tillid. 

Engagement, fordi absolut frakobling aldrig synes at være et passende svar, uanset omstændighederne, og kræver altid kapacitet og ressourcer lokalt. Langsigtet tilstedeværelse kan ikke betragtes som en selvfølge eller overvurderes i dens muliggørelse af adgang og dialog, herunder til områder, hvor man måske ikke arbejder eller yder støtte, simpelthen på grund af engagementets midlertidighed. Langt de fleste menneskeskabte kriser udvikler sig til langvarige med enorme menneskelige konsekvenser, hvilket kræver et vedvarende engagement, der ikke bør afbrydes fuldstændigt gennem automatiske reaktioner på regimeskift og lignende. 

Nuance, fordi få af disse situationer er fuldstændig ens og kræver lignende redskaber, men også fordi deres iboende kompleksitet betyder, at vi ikke kan ty til hastige beslutninger, der er sort-hvide i deres fortolkninger af, om, hvor, eller med hvad, vi kan forblive til stede. 

Og endelig tillid, fordi indsatsen i disse sammenhænge kræver tillid til ambassader og lokalt personale, hvis kontekstuelle viden og indsigt er afgørende for, hvordan man engagerer sig. De vanskelige forhold betyder, at vi sjældent er i stand til at stole på etablerede kontrol- og tilsynsmetoder eller bureaukratiske ordrer, som vi normalt ville stole på. I sådanne situationer skal ambassader og lokalt personale være fundamentet for trufne beslutninger, hvis disse skal give nogen ændringer lokalt.