Fjerne fejder i fremmed farvand? Hvorfor Danmark bør kunne vise flaget i det Sydkinesiske Hav

Kina er påny på kollisionskurs med de øvrige nøgleaktører i det Sydkinesiske Hav. I begyndelsen af august rettede et voluminøst kinesisk kystbevogtningsskibs sin vandkanon mod et lille filippinsk forsyningsskib omkring Second Thomas Shoal i Spratly-øgruppen. Episoden affødte skarpe internationale reaktioner, og i Washington følte man sig endda tilskyndet til at erklære, at ”ethvert væbnet angreb mod filippinske statsfartøjer [...] vil aktivere USAs forsvarsforpligtelser” (i henhold til den gensidige forsvarstraktat fra 1951). Senere på måneden publicerede Beijing under stor fanfare et opdateret standardkort over Kinas territorium, inklusiv dets kontroversielle krav om ”historiske rettigheder” til langt størstedelen af det Sydkinesiske Hav, hvilket ganske bemærkelsesværdigt udløste officielle protester fra alle de øvrige kyststater (Brunei, Filippinerne, Malaysia, Taiwan og Vietnam). Og i maj var vi vidner til en nær-kollision over det Sydkinesiske Hav mellem et amerikansk rekogniseringsfly og et kinesisk jagerfly i én af adskillige episoder i år, hvor det kinesiske militær er blevet beskyldt for ”aggressive manøvrer”.

Spørgsmålet er, hvorfor det Sydkinesiske Hav er blevet mere oprørt, og om der blot er tale om midlertidige skvulp? Som udgangspunkt handler det om uløste territoriale og maritime stridigheder, som først og fremmest udspiller sig mellem Kina og de øvrige kyststater omkring suverænitet, jurisdiktion og havressourcer. Men herudover forplanter stormagtsrivaliseringen sig i stigende grad til de maritime arenaer omkring Kina, hvor det Sydkinesiske Hav er blevet en geostrategisk frontlinje mellem Beijing og Washington. Endelig har Filippinerne under præsident Ferdinand Marcos Jr. valgt at forsvare landets rettigheder i det Sydkinesiske Hav hårdere og samtidig pleje tættere omgang med Washington. Over de seneste årtier har det Sydkinesiske Hav periodevis oplevet et højt konfliktniveau, og meget tyder på, at vi står foran en langstrakt periode med oprørte vande.

Der står meget på spil i det Sydkinesiske Hav, og implikationerne rækker langt ud over de direkte involverede aktører. Set fra et dansk perspektiv er der adskillige grunde til, at man bør kunne vise flaget i det Sydkinesiske Hav: (1) Kinas fortsatte udfordring af den konventionsbestemte havret; (2) risikoen for at Danmarks allervigtigste allierede, USA, bliver direkte inddraget på filippinsk side i stridighederne med Kina; (3) stridighedernes potentielle indvirkning på den kommercielle skibstrafik, herunder kritiske forsyningskæder, i en af verdenshandlens maritime hovedfærdselsårer.

Kyststaternes konkurrerende krav: Konventionsret kontra Kina

Den primære kilde til stridighederne i det Sydkinesiske Hav er kyststaternes konkurrerende krav på suverænitet over dets mange klipper og holme såvel som maritime rettigheder i det ressourcerige farvand (se Kort 1). Efter at Kina fortrængte Vietnam fra Paracel-øgruppen i 1974 og Filippinerne fra Scarborough shoal i 2012 har territorialstridighederne først og fremmest udspillet sig i Spratly-øgruppen. Ansporet af udsigten til olie- og gasressourcer i havbunden begyndte de nærliggende kyststater (især Vietnam og Filippinerne) at tage kontrol over småøerne fra slut-1960erne, mens kineserne i midten af 2010erne vakte international opstandelse ved at konstruere syv kunstige øer og udvikle dem til deciderede militærbaser.

Til trods for Spratlyernes begrænsede størrelse – den største (Itu Aba) er mindre end Sprogø – tjener de som logistiske og i en vis udstrækning også juridiske holdepunkter for udøvelsen af maritime rettigheder. Ifølge FNs Havretskonvention (UNCLOS), som alle kyststaterne omkring det Sydkinesiske Hav har underskrevet og ratificeret, udspringer maritime rettigheder af (suverænitet over) tilstødende landarealer. Det indebærer, at alle kyststaterne samt øer (af en vis størrelse og beskaffenhed) som udgangspunkt nyder eksklusive økonomiske og regulatoriske rettigheder over havet/havbunden op til 200 sømil (370 km) fra kystlinjen og endda potentielt længere med afsæt i kontinentalsoklen (se Kort 1). Kyststaternes rettigheder blev i 2016 stadfæstet af den internationale voldgiftsdomstol (PCA) i en opsigtsvækkende kendelse, som samtidig slog fast, at ingen af småøerne i øvrigt kan gøre krav på andet end territorialfarvandsrettigheder (12 sømil). Ud over Havretskonventionen har kyststaterne tilbage i 2002 tilsluttet sig en fælles erklæring (DoC) om parternes adfærd i det Sydkinesiske Hav og sidenhen med mellemrum søgt at vedtage et bindende fælles adfærdskodeks (CoC) for bedre at kunne håndtere stridighederne.

At stridighederne alligevel hyppigt blusser op skyldes først og fremmest Kinas fremfærd. Dels påberåber Kina sig særlige historiske rettigheder – markeret med en stiplet linje på Kort 1– til omkring 90% af det Sydkinesiske Hav, uagtet at det strider mod UNCLOS og hermed de øvrige kyststaters rettigheder. Og dels benytter kineserne deres overlegne flåde-, kystbevogtnings- og maritime militsstyrker til at intimidere de øvrige kyststater og i en vis udstrækning hindre dem i at udøve deres maritime rettigheder (bl.a. i forhold til olie- og gasudvinding). Det gælder hovedsagelig Filippinerne og Vietnam, hvor især førstnævnte har stået for skud den senere tid.

Second Thomas Shoal: Filippinsk udpost holder stand mod kineserne

Tilbage i 1999 grundstødte Filippinerne bevidst Sierra Madre, et udtjent krigsskib, ved Second Thomas Shoal (STS) i Spratlyerne, og lige siden har en håndfuld filippinske marinesoldater bemandet den rustende udpost, hvilket kræver jævnlig tilførsel af friske forsyninger og tropper. Som en lavvandsatol kan STS ikke gøres til genstand for suverænitetskrav, og da atollen er forankret på Filippinernes kontinentalsokkel, endda inden for dets eksklusive økonomiske zone, er Manila ifølge UNCLOS berettiget til at udøve jurisdiktion og maritime rettigheder i området (bekræftet af PCA i 2016). Ikke desto mindre påberåber Kina sig fuld suverænitet over samt eksklusive maritime rettigheder omkring STS, og Beijing har ikke blot længe krævet Sierra Madre fjernet, men også siden 2014 gentagne gange indsat sine fartøjer for at blokere filippinske forsyningsskibes adgang (senest med brug af vandkanoner i august). Omvendt er Filippinerne stærkt opsatte på at fastholde sin militære udpost, fordi kineserne i modsat fald vil kunne tage kontrol over STS og omforme den til en kunstig ø i stil med den nærliggende atol Mischief Reef, som Kina forvandlede til et militærfort i 2014-16.

I kølvandet på sammenstødene ved Second Thomas Shoal er de to parter også tørnet sammen i september omkring Scarborough Shoal, hvor kineserne med flydespærringer har søgt at holde filippinske fiskere ude af området. Den tilspidsede situation kan til en vis grad tilskrives magtskiftet i Manila sidste år, idet præsident Ferdinand Marcos Jr. har genopdyrket det traditionelt tætte bånd til alliancepartneren USA og givet amerikanerne adgang til en række nye militærbaser bl.a. på nordsiden af Luzon over for Taiwan. Samtidig har præsident Marcos – modsat sin notorisk uberegnelige forgænger Rodrigo Duterte (2016-22) – betonet Filippinernes UNCLOS-baserede rettigheder, ligesom Marcos-regeringen har brugt medierne til at eksponere Kinas selvhævdende adfærd i det Sydkinesiske Hav. Det huer naturligvis ikke magthaverne i Beijing, som efter at have søgt at lokke Manila ud af Washingtons strategiske favntag under Duterte-perioden nu igen har skruet bissen på.

Strategisk rivalisering: USA går Kina på klingen

Uden at være direkte involveret i de territoriale stridigheder i det Sydkinesiske Hav indtager USA alligevel en nøgleposition i flere henseender. Siden 1979 har USA overalt i verden iværksat såkaldte ”freedom of navigation operations” (FONOP), hvor amerikanske militærfartøjer med afsæt i UNCLOS søger at udfordre kyststaters begrænsninger af retten til at kunne navigere frit i internationalt farvand (i alt gennemførtes 22 FONOP i 2022). Kina var genstand for flest operationer (5), som hovedsagelig rettede sig mod ulovlige restriktioner i det Sydkinesike Hav bl.a omkring deres kunstige øer, idet kineserne her påberåber sig suverænitetsafledte rettigheder omkring de oprindelige lavvandsbanker. Sideløbende insisterer amerikanerne på – inden for rammerne af UNCLOS – at patruljere i det Sydkinesiske Hav og overvåge kinesernes militære modernisering, hvilket i maj førte til den nævnte nær-kollision mellem et amerikansk overvågningsfly og et kinesisk jagerfly.

Ud over disse fri navigations- og overvågningsoperationer er det især Washingtons voksende militærstrategiske samarbejde med kyststaterne samt eksterne interessenter, som frustrerer magthaverne i Beijing. Det handler dels om amerikanernes orkestrering af et stigende antal flådeøvelser og patruljeringer i det Sydkinesike Hav i fællesskab med vestlige partnere såsom Australien, Canada, Japan og Storbritanien; dels om maritim kapacitetsopbygning med henblik på at styrke kyststaternes monitoreringsevne og suverænitetshåndhævelse. Særligt bekymrende for Kina er USAs nyligt opgraderede forhold og støtte til Vietnam samt Washingtons præcisering i maj af rækkevidden af den amerikansk-filippinske forsvarsaftale, som altså bl.a. omfatter angreb på filippinske kystbevogtningsfartøjer i hele det Sydkinesiske Hav. Selv om præciseringen skal afskrække kineserne, øger den samtidig risikoen for, at USA kan blive trukket ind i en væbnet konflikt med Kina.

Set fra København

Med tanke på det skærpede trusselsbillede i Danmarks nærområde kan det være svært at se, hvorfor den danske regering skal vende kikkerten mod det Sydkinesiske Hav. Men ud over den generelle forskydning af verdens økonomiske og geostrategiske hovedakse over mod Asien er der adskillige grunde til, at Danmark bør kunne vise flaget i en af verdens maritime hovedfærdselsårer med omkring 1/5 af verdens skibsbårne containertrafik.

For det første indebærer Danmarks position som liberal småstat samt stor søfarts- og frihandelsnation, at den danske regering har en strategisk interesse i at forsvare den regelbaserede internationale orden og ikke mindst Havretskonventionens bestemmelser, som i disse år primært udfordres af Kina netop i det Sydkinesiske Hav. I sin nylige udenrigsstrategi (fra maj 2023) erklærer regeringen da også selv, at ”Danmark skal fortsætte sin store og utvetydige opbakning til FN-pagten og det regelbaserede samarbejde [og at] ”som søfartsnation har Danmark en klar interesse i, at fri sejlads sikres.”

For det andet vil Danmarks strategiske udsyn i forhold til Indo-Pacific (jf. den danske udenrigsstrategi fra januar 2022) fordre en aktiv tilstedeværelse – også sikkerhedspolitisk – i en region, hvor Danmark i disse år bejler ivrigt efter strategiske samarbejdspartnere, og hvor EU stræber efter at spille en større rolle (jf. EUs Indo-Pacific strategi). Mere specifikt kunne Danmark eksempelvis bidrage inden for rammerne af det EU-finansierede CRIMARIO II initiativ, som tilbyder maritim kapacitetsopbygning med fokus på ligesindede partnerlandes (herunder Filippinerne) evne til at monitorere og håndhæve sikkerheden i det maritime domæne.

Og for det tredje er konfliktpotentialet i og omkring det Sydkinesiske Hav – især i det tilstødende Taiwan-stræde – så stort, at det kan blive nødvendigt at kunne bistå vestlige eller bredere multilaterale stabiliseringsoperationer. Ud over at kunne foretage eskorteringsmissioner for at sikre den danske handelsflåde eller kritiske forsyningskæder kan der også vise sig et behov for at bidrage til pirateribekæmpelse, havminerydning eller andre maritime sikkerhedsopgaver.

Mens vi afventer den konkrete udmøntning af det 10-årige forsvarsforlig, bør forligspartierne derfor løfte blikket ud over Danmarks traditionelle nærområde. For når amerikanerne i stigende grad orienterer sig mod Indo-Pacific, vil det være udtryk for rettidig omhu at investere i fleksible platforme, der sikrer Danmark muligheden for – ligesom bl.a. Holland, Tyskland, Storbritannien og Frankrig – at kunne operere sammen med amerikanerne under fjernere himmelstrøg i bl.a. det Sydkinesiske Hav.