Danmarks håndtering af de afghanske tolke kan lære af internationale erfaringer

Efter 20 års militær tilstedeværelse i Afghanistan trak de internationale styrker, herunder de danske, sig i juni 2021 tilbage fra landet. Talibans overtagelse af magten har øget usikkerheden for de lokaltansatte tolke, der undervejs har bistået den danske indsats.
Danmark har ikke siden 2015 selv ansat lokale tolke, men anvendt tolke fra en pulje ansat af de øvrige militære styrker i koalitionen, herunder USA, UK og NATO.

I henhold til Tolkeaftalen fra 2013 har det været muligt for visse lokalt ansatte tolke, som har arbejdet mere end 12 måneder for de danske styrker i frontlinjen i Helmand efter december 2012, at vælge mellem en lønpakke, en uddannelsespakke, gen-bosætning i UK, eller indrejsevisum til Danmark med henblik på at søge asyl. Aftalen er vedvarende blevet kritiseret fra politisk hold og civilsamfundsorganisationer, der peger på, at det er for svært at leve op til kriterierne i aftalen. Alligevel er aftalen blevet forlænget adskillige gange siden 2013 uden ændringer.

Flere lokaltansatte afghanske tolke føler sig uretfærdigt behandlet af de danske myndigheder. Ifølge dem har myndighederne været yderst tilbageholdende med at anerkende de trusler, tolkene er udsat for som følge af deres arbejde for Danmark. Gennem årene er flere flygtet på eget initiativ, ofte via irregulære kanaler, der har udsat dem for yderligere risiko.

De, der har opnået asyl, har ofte måtte have advokathjælp for at få omstødt et første afslag i Flygtningenævnet. På den baggrund opfatter nogle tolke det danske asylsystem i skarp kontrast til de nære relationer og gode arbejdsbetingelser, de oplevede i samarbejdet med de danske styrker. Blandt de tolke der blev evakueret i august 2021, deler flere denne opfattelse. Efter at have ventet på afgørelser i asylcentre i op til syv måneder har mange fundet, at de er ringere stillet end andre asylansøgere.

De kan ikke regne med at få asyl, og de to års midlertidig opholdstilladelse, som særloven giver mulighed for, anser de for utilstrækkeligt. I juni 2022 besluttede 201 af de af Danmark evakuerede afghanere at tage videre til USA, der tilbød permanent ophold.

Risikofaktorer for lokale tolke

Tolke spiller en vigtig rolle i at sikre, at kommunikation forløber effektivt og etisk forsvarligt mellem udenlandske tropper og lokalbefolkningen i indsatsområdet. Der skelnes mellem forskellige kategorier af tolke i konfliktzoner:

■ Professionelt uddannede civile tolke
■ Militære sprogofficerer
■ Tolke rekrutteret nationalt blandt nydanskere
med rødder i den konkrete konfliktzone
■ Lokale civile tolke rekrutteret udenfor det
lokalområde, der opereres i
■ Lokale civile tolke rekrutteret indenfor
lokalområdet

De professionelt uddannede civile tolke anses for at være de mest neutrale, men de ansættes sjældent i militære operationer. Generelt skal de danske styrker af sikkerhedshensyn bestræbe sig på at bruge militære sprogofficerer, men disse er ikke altid ’på lager’ ved udsendelse til et nyt konfliktområde. I de tilfælde skal kapacitet søges blandt diasporamedlemmer bosiddende i Danmark.

I praksis har det vist sig at være vanskeligt at undgå at ansætte lokale tolke. Lokale tolke rekrutteret indenfor lokalområdet er ofte de eneste, der har det lokalkendskab, der er en af de vigtige forudsætninger for en vellykket militær operation. Når lokale tolke ansættes, skal der tages tiltag for at beskytte deres identitet, og de skal registreres af både dem, der ansætter og anvender dem.

USA og UK har ikke accepteret registrering af udlånte tolke; dansk registrering af anvendelsen af disse tolke har ikke været systematisk gennemført fra primo 2014 til april 2017. Fordelen ved lokalt ansatte tolke er deres mere direkte adgang til lokalbefolkningen. De er bedre til at ’læse’ lokale situationer og forstår ikke alene lokale dialekter, men også kulturelle og religiøse sædvaner, handle-mønstre og nonverbal kommunikation. De bidrager netop derved til de internationale troppers sikkerhed.

Risikoen er blandt andet, at de lokale civile tolkes sikkerhed udfordres, når de ikke alene skal formidle, men også legitimere, militær intervention. Det sætter dem potentielt i en hverken-eller-position i deres lokalsamfund, blandt de udenlandske styrker, og i de lande de måske efterfølgende søger beskyttelse i, fordi grænsen mellem ’oversætter’ og ’overløber’ udviskes og nemt sættes lig ’forræder’.

Lokale tolke motiveres ofte af et ønske om at bidrage til en overgang til et demokratisk samfund. Men deres villighed til at tolke for udenlandske styrker må også forstås i forhold til hvor svært det er at finde arbejde i konfliktzoner. At kunne forsørge sig selv og sin familie vejer ofte tungere, end de risici jobbet måtte indebære og de konsekvenser det kan få på længere sigt.

Høje lønniveauer i forhold til lokale standarder kan også have betydning. I Afghanistan har lokaltansatte tolke typisk tjent ti gange så meget som en afghansk skolelærer. Andre motiverende faktorer er skriftlige kontrakter, adgang til beskyttelsesudstyr, kompensation for arbejdsskader og retten til at organisere sig, der alle er omfattet af Forsvarets manual for international lov af relevans for de danske væbnede styrkers deltagelse i internationale operationer.

Lokaltansatte tolkes position eksponerer dem for særlige risici og farer, herunder intimidering, mishandling, kidnapning og drab, både under den militære operation og efter de udenlandske styrker har trukket sig tilbage. Officielle tal for hvor mange afghanske tolke der er blevet angrebet eller dræbt som følge af deres arbejde for de internationale styrker findes ikke, men ifølge FN-er mindst 100 lokaltansatte afghanere blevet dræbt efter Talibans magtovertagelse i august 2021.

Dansk politik og praksis

I august 2021 iværksatte regeringen en fælles myndighedsevaluering af forløbet op til og under selve evakueringen efter Kabuls fald. Formålet var at identificere relevante læringspunkter og styrke myndighedernes evne til at håndtere fremtidige internationale kriser med et muligt evakueringsbehov.

Evalueringen vurderer, at den danske tolkeaftale har fungeret som et velegnet instrument til at imødegå intimidering og trusler på et niveau, der kan sidestilles med – eller er bedre end – ligesindede landes (Norge, Sverige, Finland og Holland).
Evalueringen bekræfter tolkeaftalens ’robusthed’ i forhold til ’normale situationer’ med tid til at vurdere, hvorvidt en ansat er truet som følge af at have bidraget til en dansk militær indsats.

Imidlertid udviklede situationen i sommeren 2021 sig til en særlig krisesituation, hvor et ekstraordinært stort antal ansøgere faldt sammen med et behov for hurtig afgørelse af sagerne. For at imødekomme denne situation fjernede en særlov midlertidigt tolkeaftalens krav om individuel trussel/intimidering. Efter evakueringen følger sagsbehandlingen igen de originale kriterier i aftalen.

Af evalueringen fremgår det også, at forsvarets samarbejde med lokale tolke har spillet en vigtig rolle for Danmarks militære engagement. Det vurderes, at de gældende retningslinjer anviser en systematisk tilgang til anvendelsen af lokale tolke, og at retningslinjerne fremadrettet skal appliceres i alle internationale indsatser med dansk deltagelse. Der lægges særligt vægt på behovet for en ensartet registrering af lokaltansatte gennem f.eks. tildeling af danske ID eller referencenumre.

Det fremgår desuden, at Danmark løbende har indsamlet oplysninger om andre landes politik og praksis, men også at tilgangen nogle gange har været ad hoc, hvorfor de danske myndigheder ikke altid har været orienteret om ændringer. For eksempel kendte Udenrigsministeriet ikke til Frankrig og Norges tidlige evakueringsbestræbelser, eller ændringen i UK's nye støttemekanisme fra april 2021, hvor individuel sagsbehandling blev afløst af et standardtilbud om genbosætning.

Kritik af Danmarks beredskab

En uafhængig analyse fra universitetet i York når via en sammenligning af otte NATO-lande til en anden konklusion. Det konkluderes, at en fælles genbosætningspolitik aldrig er udviklet, og at manglen på harmonisering af kriterier har resulteret både i en uens behandling af lokaltansatte tolke og en forpasset mulighed for at lære af de samlede internationale erfaringer.

Med hensyn til genbosætning og andre beskyttelsesforanstaltninger forud for august 2021 falder Danmark ringere ud på følgende områder: sen og ujævn etablering af evakueringsruter (Canada og USA er tidligere ude), tidsbegrænset ophold (UK, USA og Østrig tilbyder permanent ophold), og høje afslags-rater på asylansøgning (Østrig, Canada, Tyskland og USA har lavere rater). Til gengæld fremhæves Danmark for at have klare – skønt snævrere – evakuerings-kriterier end øvrige lande inddraget i studiet.

Bedste praksis

Den danske tolkeaftale bygger på den britiske Ex-Gratia og intimideringspolitik. Denne blev af den britiske regering anset for utilstrækkelig og derfor ændret med effekt fra september 2021. Den væsentligste ændring var et skift fra et tilbud om midlertidig genbosætning af tolkene (5 år med mulighed for at søge permanent ophold) til permanent ophold straks efter ankomsten. Det hollandske parlament vedtog allerede i 2019 at anerkende afghanske tolke som en ’systematisk forfulgt gruppe’ og ophæve krav om bevis for individuel forfølgelse. UK og USA har også fjernet kravet til individuel bevisførelse for lokale tolke. Sådanne ændringer er imidlertid ikke blevet del af Danmarks politik.

Hurtig sagsbehandling, gode modtageforhold og integrationsbestræbelser er iværksat i flere lande. UK tilbyder gratis engelskkurser og sundhedsydelser, universitetsstipendier, og adgang til bolig og arbejde i samarbejde med civilsamfundsorganisationer. Et
Tysk mentorprogram forbinder aktive soldater med genbosatte afghanske tolke med henblik på at finde bolig, arbejde og sociale netværk. Lignende initiativer er på vej i Holland og UK og forventes medfinansieret af disse landes forsvarsministerier. Programmerne tjener potentielt et dobbelt formål, da de også kan gavne soldater med traumer i bagagen.

Den Internationale Røde Kors Komite og Geneve Universitets ’InZone’ projekt understreger behovet for træning. Norge har implementeret et obligatorisk træningsprogram for lokale tolke, der omfatter sproglig forberedelse, selvforsvars- og våbentræning, inden tolkene begynder at arbejde. Som anerkendelse af tolkenes indsats har New Zealand og Frankrig givet særlige hæderstegn. For truede tolke består den ultimative anerkendelse formodentlig stadig i konkret beskyttelse, herunder genbosætning.

Ovenstående er eksempler på områder, hvor lande, som Danmark traditionelt samarbejder med, går længere end Danmark. Når den danske tolkeaftale udløber i 2022, kan Danmark med fordel finde inspiration til en ny aftale i de større alliereredes procedurer, der er baseret på særlige internationale beskyttelsesregler for lokale tolke, ikke national asyllovgivning.

Denne publikation er en del af de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier på DIIS. Den følger op på en analyse foretaget af DIIS i 2014 og bygger på international forskning produceret 2015-2021, nyhedsartikler, myndighedsrapporteringer, og interview med relevante aktører i Danmark, Norge og UK.