DIIS Comment

Udviklingsbistanden er ikke alene blevet mindre de seneste år; også dens karakter er mærkbart forandret

Udviklingsbistandens størrelse og sammensætning har forandret sig. Og til trods for politiske ambitioner om at prioritere det udviklingspolitiske samarbejde med de afrikanske lande, så udgjorde beløbet anvendt til programsamarbejdet med de afrikanske lande i 2018 mindre end to-tredjedele af beløbet i 2013.

Tilbage i 2013 var mange skuffede over, at der fortsat ikke havde været politisk vilje til igen at bringe Danmarks finansiering til det udviklingspolitiske samarbejde op på 1% af bruttonationalindkomsten (BNI), sådan som det ellers stod skrevet ind i regeringsgrundlaget fra 2011. Samtidig var mange – dog af vidt forskellige grunde – foruroligede over, at udgifterne til modtagelse af flygtninge i Danmark var de højeste i 5 år og udgjorde hele 5,5% af den samlede udviklingsbistand.

Som bekendt skulle det jo imidlertid vise sig at være intet i sammenligning med, hvad der var i vente. I sensommeren 2013 meddelte Venstre, at hvis de vandt regeringsmagten, ville de beskære udviklingsbistanden, så den kun udgjorde 0,7% af BNI. Samtidig ville man prioritere – ikke bare relativt, men også absolut – bistanden til landene på det afrikanske kontinent, fremgik det.

Og der er sket forandringer, ikke bare i udviklingsbistandens størrelse – både absolut i kroner og øre og relativt som andel af BNI, hvor udviklingsbistanden er gået fra at udgøre 0,85% af BNI i 2013 til 0,72% af BNI i 2017 (der er endnu ikke tilgængelige BNI tal for 2018) – men også i dens sammensætning. For til trods for at en stor del af det danske udviklingspolitiske samarbejde lægges fast i flerårige samarbejdsaftaler, så ser den danske udviklingsbistand anno 2018 alligevel markant anderledes ud,end den gjorde i 2013. Også selvom det er svært at få øje på den øgede prioritering af bistanden til de afrikanske lande. Det fremgår af de tal, som Udenrigsministeriet løbende offentliggør på baggrund af den faktiske anvendelse af udviklingsbistanden – se nedenstående graf baseret på tal fraOpenAid, hentet i marts 2019.

 

udviklingsbistand_graf2

Voldsomme udsving i anvendelsen af udviklingsbistand til modtagelse af flygtninge i Danmark
Flere ting springer i øjnene. En ting, der som nævnt allerede rejste foruroligelse blandt andet for en udhuling af udviklingsbistanden tilbage i 2013, er de voldsomme udsving i den del af udviklingsbistanden, der over de seneste seks år er blevet anvendt til modtagelse af flygtninge i Danmark. Fra at lægge beslag på knap 1 milliard kroner (5,5 % af udviklingsbistanden) i 2013, steg beløbet til knap 2,7 milliarder i 2015 (15,5%) og knap 2,8 milliarder i 2016 (17,4%) for så at falde til knap 0,5 milliard kroner i 2018 (2,8%).

Dertil kommer, at man i Finansloven for 2016 reserverede godt 4,4 milliarder kroner til formålet, altså over 1,6 milliarder kroner mere end det der viste sig at blive det faktiske forbrug. Samme praksis gjorde sig gældende i forhold til 2017, hvor man som det hedder iFinansloven for 2017. ”I forhold til tidligere år…. [havde] identificeret nye udgiftsområder vedrørende modtagelse af flygtninge der i henhold til OECD/DAC-reglerne kan opgøres som udviklingsbistand”. De ’nye områder’ blev i Finansloven budgetteret til 298 millioner kroner i 2017. Samlet set budgetterede Finansloven for 2017 med udgifter til modtagelse af flygtninge på 2,8 milliarder kroner, mens den faktiske udgift ifølge Udenrigsministeriets tal endte med at blive godt 773 millioner kroner, altså en overbudgettering på godt 2 milliarder kroner eller omkring 12% af den samlede udviklingsbistand for 2017. Også for 2018 udgjorde det faktiske forbrug til modtagelse af flygtninge kun en mindre del – 46% – af det budgetterede beløb, dog på et væsentligt lavere niveau. Tilsigtet eller ej, så har dette naturligvis givet en del fleksibilitet i anvendelsen af udviklingsbistanden inden for rammen af de minimum 0,7% af BNI. Omvendt er det ligeså klart, at så længe disse penge var reserveret på en særlig udgiftspost, så har andre indsatser i det udviklingspolitiske samarbejde måtte holde for.

Kraftig reduktion i program- og projektsamarbejdet med afrikanske lande
Blandt de dele af det udviklingspolitiske samarbejde, der i særlig grad måtte holde for at finansiere udgifterne til modtagelse af flygtninge i Danmark, var (i) det bilaterale programsamarbejde, særligt i Afrika; (ii) samarbejdet via FN, særligt FN’s udviklingsprogram; (iii) Samarbejdet via NGOer; forsknings- og oplysningsarbejdet; og (iv) Erhvervsudviklingsstøtten gennem diverse erhvervsindsatser og Investeringsfonden for Udviklingslande. Også den særlige miljøbistand måtte holde for, især i 2015, og der er i perioden 2013-18 sket en omlægning af bistanden inden for miljø og klima væk fra det bilaterale samarbejde og over mod bidrag til det multilaterale samarbejde.

Nye indsatser som en del af det udviklingspolitiske samarbejde
Selvom udgifterne til flygtningemodtagelse i Danmark ikke længere lægger beslag på så stor en andel af den samlede danske udviklingsbistand, så er midlerne ikke flydt tilbage til de dele af samarbejdet, der måtte holde for i årene 2014-2017. Således er den bilaterale program- og projektbistand til Afrika forblevet på under to-tredjedele af, hvad den var i 2013. Det samme er tilfældet for bidraget til FN's udviklingsprogram, mens støtten til forskning, både dansk og international, og til oplysningsvirksomhed er mere end halveret i forhold til niveauet frem til 2015.

Derimod er den del af bistanden, som kanaliseres gennem Danidas erhvervsindsatser og Investeringsfonden for Udviklingslande, steget igen og ligger nu væsentligt over niveauet fra 2013, både nominelt og relativt. Det samme gælder bidragene til FN’s børnefond (UNICEF), både den bi- og multilaterale bistand givet til HIV/AIDS; til befolknings- og sundhedsprojekter; og til støtte for menneskerettigheder og demokratisering. Også bidraget til EU bistanden er steget betragteligt. Og endelig, samtidig med at trækket på udviklingsbistanden til modtagelse af flygtninge i Danmark er faldet, så ydes der fra 2018 som noget nyt bistand til ’fremme af ordnet og sikker migration’ samtidig med, at bistanden til ’regional- og nærområder’ i 2018 med knap 144 millioner kroner er mere end 20 gange større end niveauet fra 2013.

Udviklingsbistand til fremme af danske udenrigspolitiske- og indenrigspolitiske ambitioner
Også nye modtagerlande er kommet til. For eksempel er bistanden til et land som Tyrkiet, som jo spiller en væsentlig rolle i EU’s forsøg på at skærme sig for nye strømme af flygtninge, vokset betragteligt siden 2013. Således overgik Tyrkiet med et beløb på 249 millioner kroner i 2018 et land som Uganda som modtager af dansk udviklingsbistand.

Tallene fra OpenAid tegner således på mange måder et mærkbart andet billede af den danske udviklingsbistand anno 2018 end det, der var gældende i årene frem til 2013. Dengang togden udviklingspolitiske strategiudgangspunkt i ambitionen om at give ”svar på centrale udfordringer i udviklingslandene de kommende år”. I dag retterDanmarks udviklingspolitiske og humanitære strategisig mod hele verden og det, der beskrives som #VoresDKaid, er ”drevet af at fremme danske indenrigs- og udenrigspolitiske ambitioner på samme tid”, noget som nu to år inde i den nye strategi synes at afspejle sig i tallene.

Du kan dykke dybere ned i datagrundlaget, som artiklen er baseret på, ved at downloade excel-filen på dette link:download excel-fil

DIIS Eksperter

Helle Munk Ravnborg
Bæredygtig udvikling og regeringsførelse
Seniorforsker
+4525471657
Udviklingsbistanden er ikke alene blevet mindre de seneste år; også dens karakter er mærkbart forandret