Stigende NATO-engagement i Arktis stiller Danmark over for et strategisk valg
- Danmark bør gøre sig klart, om man ønsker at påvirke NATO’s dagsorden for Det Høje Nord gennem en aktiv indsats i samarbejde med de andre arktiske NATO-stater.
- Danmark bør arbejde for, at NATO-aktiviteter i Det Høje Nord gennemføres væk fra det grønlandske område.
NATO skal forholde sig til den sikkerhedspolitiske situation i Arktis, og det giver Danmark muligheden for at påvirke NATO’s fremtidige rolle i regionen.
I de seneste år er der kommet ny appetit blandt NATO-staterne på at definere en rolle for alliancen i Arktis – eller ”Det Høje Nord”, som det kaldes i Bruxelles. Det indvarsler et skifte i NATO’s tilgang, da man i de seneste årtier har været tilbageholdende med at sætte NATO og Det Høje Nord i samme sætning.
De arktiske NATO-lande (Canada, Danmark, Island, Norge og USA) har for nyligt i fællesskab taget initiativ til drøftelser i NATO-regi om netop det Det Høje Nord. I forbindelse med NATO-topmødet i Bruxelles i sommer blev Det Høje Nord nævnt i en topmødeerklæring for første gang siden 2009. Dette skifte sker parallelt med, at flere NATO-lande, særligt USA, Norge og Storbritannien, øger deres engagement og militære tilstedeværelse i Det Høje Nord uden for en NATO-ramme, som reaktion på Ruslands opbygning af militære kapabiliteter, baser og installationer over de seneste 15 år og Kinas forøgede økonomiske og diplomatiske tilstedeværelse.
NATO har ikke en ambition om at operere i hele Arktis. I NATO-sammenhæng bruger man i stedet betegnelsen ”Det Høje Nord” til at beskrive den del af Arktis og Nordatlanten, som NATO primært kan forestille sig at fokusere på. Der findes ikke en officiel geografisk definition af Det Høje Nord, men typisk menes der den europæiske del af Arktis og Nordatlanten fra Grønlands østkyst i vest til nordpolen i nord og til Norges grænse med Finland, Rusland og Sverige (se kort 2).
NATO-landenes tænkning er stadig i sin vorden, og det er derfor for tidligt at sige, om dette skifte får konkrete implikationer for NATO’s tilstedeværelse i Det Høje Nord, endsige hvordan en sådan tilstedeværelse i så fald præcist vil se ud. Der ses dog allerede visse strategiske pejlemærker.
Indtil videre er forventningen blandt NATO-landene, at det er de arktiske NATO-lande, der definerer NATO’s rolle i Det Høje Nord og tager teten, når det kommer til at håndtere udfordringerne. NATO-landene efterlyser særligt evnen til at indhente efterretninger og overvåge i Det Høje Nord, som de vurderer, er utilstrækkelig for indeværende.
Det virker sandsynligt, at NATO-landene først og fremmest vil prioritere dette. Der er ikke p.t. appetit på et radikalt skifte i NATO’s tilgang eller en stor offentlig erklæring om, at NATO nu er engageret i Det Høje Nord. I stedet er det ambitionen, at eksisterende aktiviteter udvides, således at alliancen bliver bedre i stand til at overvåge og operere i Det Høje Nord.
For NATO er Det Høje Nord særligt vigtigt af to grunde. I tilfælde af en konfrontation mellem NATO og Rusland forventer man for det første, at ubåde fra den russiske Nordflåde på Kola-halvøen i Arktis vil søge ud i Nordatlanten for at true forsyningslinjerne mellem Nordamerika og Europa.
For det andet opbygger Rusland sea denial-zoner, bl.a. i Barentshavet og Det Høje Nord (se kort 1), hvor NATO-landene vil få vanskeligt ved at operere, og hvor Rusland ønsker at placere sine atomvåbenbevæbnede strategiske ubåde. Dette underminerer NATO’s troværdighed som alliance, bl.a. fordi disse zoner overlapper særligt med norsk territorium, som NATO derved får vanskeligt ved at forsvare.
Visse NATO-lande, særligt USA, Norge og Storbritannien, er derfor begyndt at prioritere at operere med kapaciteter til ubåds-bekæmpelse, såsom maritime patruljefly, ubåde og skibe, i havpassagerne mellem Grønland, Island og Storbritannien (det såkaldte Greenland-Iceland-United-Kingdom gap, på dansk forkortet GIUK-gabet), hvor russiske ubåde er nemmere at spore og bekæmpe. Nogle NATO-lande mener desuden, at det også er vigtigt at kunne operere længere mod nord, f.eks. i havet mellem Svalbard og Norges fastland (det såkaldte Bear-gab).
Danske muligheder i NATO-regi
Denne udvikling stiller Danmark over for et strategisk valg. I mere end et årti har Danmark haft et strategisk mål om at bibeholde Arktis og Det Høje Nord som et lavspændingsområde. Det er sjældent blevet ekspliciteret, hvordan man vil opnå dette mål, men fredeligt samarbejde i diplomatiske institutioner såsom Arktisk Råd og en skepsis over for NATO’s tilstedeværelse i regionen har været grundpiller i den danske politik.
I de seneste år har man fra dansk side i stigende grad accepteret, at idealet om Arktis og Det Høje Nord som lavspændingsområder ikke kan være det eneste pejlemærke for Danmark i takt med, at stormagterne i stigende grad konkurrerer med hinanden.
I de seneste år har man fra dansk side i stigende grad accepteret, at idealet om Arktis og Det Høje Nord som lavspændingsområder ikke kan være det eneste pejlemærke for Danmark i takt med, at stormagterne i stigende grad konkurrerer med hinanden. Danmark har således søgt at imødekomme nogle af sine allieredes ønsker i Det Høje Nord ved at investere i yderligere militære kapaciteter, såsom nye radarer og droner, senest gennem den såkaldte Arktiske Kapacitetspakke.
Som Steen Kjærgaard fra Forsvarsakademiet har argumenteret for, har Danmark søgt at bibeholde idealet om lavspænding i forbindelse med kapacitetspakken ved at investere i kapaciteter, der i mindst mulig grad skubber til spændingsniveauet.
Danmark bør tage stilling til, om man vil kombinere sin hidtidige strategi med en aktiv indsats for at påvirke NATO’s dagsorden for Det Høje Nord i samarbejde med de andre arktiske NATO-stater. Som Peter Viggo Jakobsen fra Forsvarsakademiet har påpeget, er det vigtigt, at Danmark søger at påvirke særligt USA’s tilgang til Det Høje Nord.
Danmark bør desuden overveje, om man bør søge at påvirke NATO’s dagsorden for det Høje Nord aktivt. Da NATO’s tilgang endnu er i sin vorden, er der lige nu en mulighed for, at Danmark kan få indflydelse på NATO’s rolle i Det Høje Nord. Hvis Danmark kun fokuserer på at være imod en større militær tilstedeværelse i Det Høje Nord, kan man ikke påvirke, hvordan USA og de andre NATO-lande er til stede.
Det kræver dog, at Danmark er en aktiv medspiller i forhold til denne agenda, og at Danmark bruger ressourcer på at anskaffe kapaciteter til ubådsbekæmpelse, efterretninger og overvågning, der kan anvendes til øvelser og operationer i GIUK-gabet. I den nye Arktiske Kapacitetspakke har man allerede besluttet at indkøbe nogle ISR-kapaciteter, såsom overvågnings-droner, men det er muligt, at et aktivt engagement i GIUK-gabet vil kræve yderligere investeringer.
Vælger Danmark at spille aktivt med på NATO’s forøgede engagement i Arktis, kan man opnå mindst to strategiske fordele. For det første kan Danmark arbejde aktivt for at holde det øgede militære fokus væk fra selve Grønland (...) For det andet kan det blive muligt for Danmark at få de danske arktiske kapaciteter inkluderet i NATO’s kommende styrkemål
To strategiske fordele
Vælger Danmark at spille aktivt med på NATO’s forøgede engagement i Arktis, kan man opnå mindst to strategiske fordele. For det første kan Danmark arbejde aktivt for at holde det øgede militære fokus væk fra selve Grønland. NATO-landene prioriterer p.t. GIUK-gabet og området langs Norges kyst frem for Grønland. Da Færøerne befinder sig midt i GIUK-gabet, er det ikke realistisk at undgå, at Færøernes nærområde bliver præget af øget militær aktivitet.
Det er derimod realistisk for Danmark at mindske Grønlands rolle i stormagtskonkurrencen i Det Høje Nord ved at fastholde NATO’s fokus på disse områder. Militære operationer i GIUK-gabet og langs den norske kyst vil primært være understøttede af britiske, islandske og norske baser, og man må derfor forvente, at man kan begrænse Grønlands involvering i disse operationer.
For det andet kan det blive muligt for Danmark at få de danske arktiske kapaciteter inkluderet i NATO’s kommende styrkemål – altså de styrker som NATO definerer nødvendige i forhold til alliancens politiske ambitionsniveau og beder landende om at stille. I dag tæller de danske arktiske kapaciteter ikke med i NATO’s styrkemål, bl.a. fordi Danmark og andre arktiske NATO-lande tidligere har modsat sig, at Det Høje Nord blev inddraget i NATO’s politiske retningslinjer (Political Guidance), som de nuværende styrkemål er baseret på.
I 2023 vedtager NATO nye politiske retningslinjer, der definerer NATO’s ambitionsniveau og derved udgør fundamentet for de nye styrkemål i 2024. Hvis de arktiske NATO-lande sammen kan få Det Høje Nord ind i denne proces, er det realistisk, at de arktiske kapaciteter kommer til at tælle med i de nye styrkemål.
Dette brief er baseret på anonyme interviews med diplomater fra en række lande i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles, foretaget i september 2021.
