Den stærkes ret

Det bilaterale diplomati har vundet frem de sidste 10-15 år på bekostning af diplomati i internationale organisationer. Samtidig er der kommet flere stater, der gør krav på stormagtsstatus. Sammenlignet med perioden lige efter den Kolde Krig med amerikansk hegemoni og EU’s ’normativ magt’ har de nordiske lande måttet erfare en indsnævring af deres handlefrihed. Det er ikke længere muligt, uden betydelige omkostninger, at kritisere stormagters interne forhold eller udenrigspolitik baseret på universelle værdier. Lad os tage nogle eksempler og reflektere over dem.

Kina: bland jer udenom

Da Lars Løkke Rasmussen havde modtaget den tibetanske leder Dalai Lama på uofficielt besøg (2009), måtte Danmark bøde med den såkaldte ’verbalnote’ i forhold til Kina. Ikke alene anerkendte vi Kinas suverænitet over Tibet, men vi ville endog modsætte os dets uafhængighed. Det var desuden betaling for Kinas deltagelse i det kommende klimatopmøde i København.

Da Nobels fredspris blev tildelt systemkritikeren Liu Xiaobo (2010), svarede Kina med diplomatisk boykot af Norge. I de to landes fælleserklæring, der løste krisen (2016), lovede Norge at ikke støtte handlinger, der underminerer Kinas ’kerneinteresser og hovedbekymringer’. Der var dog ingen udtrykkelig undskyldning for valget af prismodtager.

Svensk-kinesiske relationer har lidt skade siden 2015, da den regime-kritiske kinesiske forlægger Gui Minhai, med svensk statsborgerskab, blev anholdt. I 2020 blev han idømt 10 års fængsel for spionage. Sverige kræver ham stadig løsladt, skønt han på kinesisk TV har frabedt sig svensk indblanding.

Alene med bjørnen 

Mens Danmark forberedte et russisk statsbesøg i København i oktober 2002, tillod myndighederne afholdelse af en tjetjensk verdenskongres i byen, mindre end en uge efter at næsten tusind teatergæster i Moskva var blevet taget som gidsler af tjetjenere. Danske myndigheder nægtede at udlevere en af talerne, general Ahmed Zakajev, russernes hovedmistænkte for gidseltagningen, til Rusland. Russerne svarede med at annullere statsbesøget, bl.a. med henvisning til at det ville indebære en alvorlig risiko for terroristangreb mod præsident Putin. Statsminister Fogh Rasmussens senere udtalelse om at episoden illustrerede dansk forsamlingsfrihed, ytringsfrihed og et solidt retsvæsen (modsat Rusland, formentlig), fornærmede russerne og medvirkede til 6-7 års nedfrosne relationer.

I 2008, da de dansk-russiske forbindelser var ved at tø op, sammenlignede den svenske udenrigsminister Carl Bildt Ruslands intervention i Georgien med Nazi-Tysklands underminering af Tjekkoslovakiet 1938-39. Rusland svarede med at lægge Sverige på is – helt frem til i dag. Andre indbyrdes problemer har fastholdt denne tilstand, f.eks. negative svenske udtalelser om det russiske Duma-valg 2012 eller dommene mod oppositionspolitikeren Navalny.                    

De norsk-russiske relationer blev forsuret fra 2015. Norge havde tilsluttet sig EU-sanktionerne mod Rusland i kølvandet på Ukraine-konflikten, og det var blevet specificeret, at indrejserestriktionerne mod udvalgte russiske statsborgere også omfattede Svalbard. Hvorefter en af de udvalgte lod sig fotografere i sneen på Svalbard. Ifølge Svalbard-traktaten af 1925 har indbyggere fra de underskrivende lande, dvs. bl.a. Rusland, fri indrejse til Svalbard med henblik på at bedrive ’fredelig virksomhed’. De norske specifikationer kunne ifølge russisk opfattelse ikke ses isoleret, men ville skade det indbyrdes forhold mellem de to lande. Det er også sket med en række episoder siden 2015, selvom det regionale samarbejde i nord er fortsat nogenlunde uændret.

Indien fornærmet

De dansk-indiske relationer blev frosset ned fra 2011. Østre Landsret havde stoppet udleveringen af den danske statsborger Niels Holck til Indien. Niels Holck, der var den hovedmistænkte i en våbennedkastningssag over Vestbengalen, skulle for en indisk domstol og risikerede ifølge Landsretten tortur, trods en indisk diplomatisk garanti for at det ikke ville ske. Den danske statsanklager havde affundet sig med Landsrettens afgørelse og ikke appelleret udleveringssagen til Højesteret. Denne ’nedladenhed’, angiveligt også i danske medier, skabte vrede i den indiske regering.

Nedfrysningen af de indbyrdes relationer var den første nogen sinde i de diplomatiske forbindelser mellem de to lande og blev beklaget i Danmark, eftersom Indien som en ’sovende kæmpe’ ses som en partner af strategisk betydning for handel og investeringer. Efter en gradvis normalisering i løbet af 2018 blev de diplomatiske relationer fuldt normaliseret det følgende år. I 2020 har der været hemmelige sonderinger på topniveau, i tilknytning til forhandlinger om et ’grønt strategisk partnerskab’ mellem de to lande, om udlevering af Niels Holck under nærmere angivne betingelser.

USA kan også

I juli 2017 stemte FN’s Generalforsamling, med overvældende flertal, for et forbud mod kernevåben. Idéen var, at traktaten skulle styrke internationale normer mod besiddelse eller anvendelse af denne type våben. Sverige havde haft en aktiv rolle i traktatforhandlingerne og stemte for, om end med reservationer. Det var forventet, at Sverige med en idealistisk profil ville underskrive og ratificere traktaten uden de store betænkeligheder. Imidlertid havde den svenske forsvarsminister Peter Hultqvist i september samme år modtaget et brev fra sin amerikanske kollega James Mattis, som truede med at Sveriges ’Enhanced Opportunity’ partnerskab med NATO ikke ville blive forlænget, hvis landet underskrev og ratificerede traktaten. Sverige ville derfor ikke kunne modtage amerikanske forstærkninger i krigstilfælde.

Eftersom der var stærk vælgeropbakning til traktaten, blev sagen udskudt til efter Rigsdagsvalget i september 2018 ved hjælp af en grundig regeringsudredning. I juni 2019 erklærede udenrigminister Margot Wallström så, baseret på udredningens konklusion, at Sverige ville afstå fra at underskrive eller ratificere traktaten ’på nuværende tidspunkt.’ Sverige havde med andre ord revideret sin tidligere position på grund af brevet fra Mattis kombineret med det presserende behov for forstærkninger ved en militær konflikt i Østersø-området. Sverige havde ikke handlefrihed til at opfylde sin idealistiske udenrigspolitiske ambition.  

I løbet af foråret og sommeren 2019 forberedtes et officielt statsbesøg af præsident Trump i Danmark efter en invitation af dronning Margrethe. I forlængelse af den amerikanske sikkerhedspolitiske opprioritering af Arktis ytrede Trump i august måned et ønske om køb af Grønland. Statsminister Mette Frederiksen betegnede under et besøg i Nuuk det fremførte forslag som ’absurd’, mens landsstyreformand Kim Kielsen var mere diplomatisk. Det danske ordvalg fik præsidenten til med umiddelbart varsel at aflyse det planlagte statsbesøg. I løbet af de følgende dage lykkedes det dog udenrigsminister Jeppe Kofod at komme i telefonkontakt med sin kollega Mike Pompeo og få glattet ud, ligesom Frederiksen angiveligt senere er kommet på særdeles god fod med Trump.

Kunne sagerne være undgået?

Ingen af de nordiske lande har selvsagt set de bilaterale kriser som ønskværdige, tværtimod. Nedfrysning af diplomatiske relationer til en stormagt er alvorlige tilbageslag. Kunne kriserne være undgået? Gui Minhai-sagen har været uundgåelig for Sverige, da personen er (eller var) svensk statsborger. ’Absurd’-krisen var formentlig nødvendig for at stoppe yderligere spekulationer om ’salg’ af Grønland; ordvalget kan diskuteres, men episoder af denne art har været en fast ingrediens i Donald Trumps diplomati.

De resterende sager har derimod ikke været uundgåelige. Konsekvenserne af Dalai Lama-besøget og Nobelprisen til Liu Xiaobo var forudsigelige. Afvisning af indblanding i ’indre anliggender’ har været konsistent siden Folkerepublikkens oprettelse. I de russiske cases anså Moskva dets stormagtsære gået for nær, hvilket heller ikke var uforudsigeligt: at belæres om kvaliteten af sit retssystem i kølvandet på en større gidseltagning kunne umuligt falde i god jord. Det samme gjaldt en belæring om en parallel mellem Nazi-Tysklands og Ruslands ageren (reaktionen skyldtes formentlig bl.a. Ruslands historiske rolle i bekæmpelsen af nazismen). Og Norges kontroversielle folkeretslige udlægning af Svalbardtraktaten var som at invitere til juridisk disput om en detalje. Niels Holck-sagen kunne være undgået ved en (omkostningsfri) appel til Højesteret. Det samme gælder det ydmygende tilbagetog i sagen om kernevåbenforbuddet: princippet om ’neither confirm, nor deny’ at amerikanske militære enheder medbringer kernevåben er velkendt; USA vil for enhver pris undgå præcedens i andre dele af verden.

Flere sager har formentlig handlet om at prøve grænser. Generelt har ingen sager dog ført til forbedringer på de pågældende områder; højst er man vendt tilbage til en status quo-situation. Men selv i de tilfælde har der været tale om en langsigtet disciplinering af skandinaverne. Det er i øvrigt bemærkelsesværdigt, at Finland i samme periode helt har undgået sager af denne art; dets forsigtigere udenrigspolitiske profil har sikkert spillet ind her. 

Dilemmaer og løsninger

Nemt er det jo ikke. Man skal anticipere, både hvad modparten vil gøre og evt. opbakning fra tredje part. Der er flere dilemmaer. Med multipolariteten er der flere stormagter, skandinaverne skal sikre et minimum af goodwill hos. Det kan være svært, da flere af dem har indrettet deres samfund uden hensyn til skandinaviske værdier. Især er det svært, hvis den hjemlige opinion er mobiliseret, som det er tilfældet i flere af de beskrevne kriser. Og hvis førende politikere stadig lever i de gunstige 1990ere eller tidlige 2000er (hvad den danske regerings ’værdikriger’-udspil til en ny udenrigspolitisk strategi kunne tyde på).

Det er centralt at opbygge troværdighed, ikke mindst værdipolitisk. Både om hvad ens værdier går ud på, og hvornår man giver lyd. Det må for alt i verden ikke virke som om, man fortolker værdierne selektivt og er ’ude’ efter bestemte magter af andre grunde. Ikke alle kriser kan undgås, men mange kan. Hvis en krise først er opstået, er det umuligt at give ret meget efter, både af hensyn til egen prestige (image) og for ikke at skabe forventninger om flere indrømmelser fremover. Man må ikke virke svag i koderne. Så er det bedre at holde mund i udgangspunktet.

Selvfølgelig skal der ind imellem prøves grænser. Men i stedet for eksperimenter i naturlig størrelse kunne beslutningstagerne gøre det i mindre skala i form af prøveballoner. Den relevante stormagts respons analyseres i en beskeden sag med begrænset offentlighed, hvor ingen risikerer at tabe ansigt. Det er dog langt fra sikkert, at et troværdigt ’ballon-emne’ er for hånden i situationen.

Det er selvsagt altid klogest at stå frem sammen med ligesindede i samme situation, hvis sådanne findes. Det kan være på nordisk plan eller i EU-regi. Her er det selvfølgelig centralt, at alle har fejet for egen dør. Derfor er det ekstra vigtigt, at EU får ryddet op i egne rækker (de demokratiske underskud i Ungarn og Polen). Det kan Danmark og Sverige, modsat Norge, bidrage til.
  

Artiklen har været bragt i en revideret udgave i Ræson den 11. december 2020