Det lille store skridt

Finlands og Sveriges beslutninger om at søge NATO-medlemskab sker på baggrund af et historisk stemningsskift i befolkningerne såvel som blandt de politiske beslutningstagere. Et medlemskab af NATO vil give nye muligheder for et intensiveret nordisk samarbejde.

Finland og Sverige er på vej ind i NATO. En udvikling, som forud for den russiske invasion af Ukraine forekom helt usandsynlig. Ikke mindst for Sverige er der tale om et markant opgør med århundreders succesfuld og højt værdsat neutralitetspolitik. For Finland var den særlige form for neutralitet, som landet havde under den kolde krig, i højere grad en nødvendighed, som eksterne forhold dikterede.

Der tales med rette om finske og svenske beslutninger af historiske dimensioner. Men samtidig er der også tale om et forholdsvis lille skridt, fordi de to lande over de seneste årtier – særligt efter den russiske annektering af Krim i 2014 – er rykket så tæt på NATO politisk og militært, som det er muligt for ikke-medlemmer. Det tætte partnerskab er bl.a. kommet til udtryk ved landenes deltagelse i NATO’s internationale operationer og øvelser og har betydet, at de til fulde lever op til NATO’s standarder.

Holdningsskift i Finland og Sverige

Selvom de to lande har lagt vægt på NATO’s politik om at holde døren åben for nye medlemslande, har spørgsmålet om NATO-medlemskab traditionelt været marginaliseret – såvel blandt de politiske beslutningstagere som i befolkningerne. Kun 37% af den svenske befolkning og bare 28% af den finske var i januar 2022 for NATO-medlemskab. Det ændrede sig med et slag efter den russiske invasion af Ukraine, særligt i Finland, hvor opbakningen i maj nåede hele 76%, mens støtten til NATO-medlemskab i Sverige var steget til 61% (se figur 1). 

Også hos politikerne indtraf et skift. Ruslands invasion af Ukraine medførte en fundamental forandring af det sikkerhedspolitiske nærområde. Rusland var ikke længere den nabo, man troede man havde, hvilket tydeliggjorde værdien af NATO’s sikkerhedsgaranti. Derfor, og med udgangspunkt i det store skift i folke-stemningen, besluttede begge lande i midten af maj at søge NATO-medlemskab.

Mulighederne for medlemskab

Mulighederne for finsk og svensk optagelse i alliancen er generelt gode. Tilnærmelserne til NATO har for-venteligt resulteret i protester fra Rusland, som anser en udvidelse af NATO med Finland og Sverige som en trussel. Reelt er det dog begrænset, hvad Rusland kan gøre. Et egentligt militært anslag er udelukket, både fordi russerne i høj grad har hænderne fulde i Ukraine, men særligt fordi Finland og Sverige allerede har mod-taget sikkerhedsgarantier fra NATO’s stormagter, der skal dække dem ind i overgangsperioden.

Reaktionerne fra NATO har været overvældende positive. NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg har fra begyndelsen varmt støttet processen, og de to lande har støtte fra både USA, Storbritannien, Frankrig og Tyskland såvel som en bred vifte af NATO’s øvrige medlemslande.

Eneste kritiske røst stammer fra Tyrkiets præsident Recep Tayyip Erdoğan. Han har stillet krav om, at landene skal ophæve våbenembargoen mod Tyrkiet og indstille deres forbindelser til kurdiske grupperinger, som Tyrkiet betragter som terrorister, før de kan optages i alliancen. Både Washington og Bruxelles har dog udtrykt sig fortrøstningsfuldt om en diplomatisk løsning på denne udfordring.

Selvom hverken Finland eller Sverige har deltaget i NATO’s medlemsskabshandlingsplan lever de til fulde op til NATO’s medlemskriterier. Finland opfylder allerede NATO’s retningslinje om at anvende 2% af BNP på forsvar, mens den svenske regering i marts meddelte, at forsvarsudgifterne hurtigst muligt ville blive øget til 2%. Derudover tilføres alliancen to etablerede demokratier, betydelige militære kapaciteter, modstandsdygtige samfund og en omfattende svensk forsvarsindustri. Det er således to kapable og velforberedte lande, der står over for at blive optaget i alliancen.

Muligheder for NATO og Danmark

Geostrategisk vil optagelse af Finland og Sverige medføre en markant forbedring af NATO’s position i Østersøen med Rusland som det eneste land i regionen, der ikke er medlem af NATO. NATO vil ligeledes få lettere ved at udarbejde troværdige forsvarsplaner for de baltiske lande, fordi det vil blive lettere at få forstærkninger frem, hvilket hidtil har været en betydelig hovedpine for alliancen. På sigt vil det formentlig også sænke risikoen for militær konfrontation i Østersøregionen, fordi det vil skabe klarhed om de to landes sikkerhedspolitiske position og gøre dem mindre sårbare over for russiske intimideringsforsøg.

På kort sigt er situationen naturligvis en anden, idet overgangsperioden fra alliancefri til NATO-medlem er penibel. Her kan Danmark spille en rolle ved at facilitere en så kort og problemfri proces som muligt. Eksempelvis gennem erfaringsdeling mere end 70 år som nordisk NATO-medlem – sågar med egne erfaringer med tyrkisk modstand i NATO i forbindelse med Anders Fogh Rasmussens kandidatur til posten som generalsekretær. Og man kan hjælpe gennem politisk opbakning til Finland og Sverige internt i alliancen.

Dette har da også traditionelt været den rolle, som aspirantlandes naboer med NATO-medlemskab har spillet ved tidligere udvidelsesprocesser. Den dansk-norsk-islandske garanti om at ville bistå Finland og Sverige med alle nødvendige midler, hvis de skulle blive udsat for aggression på deres territorium, inden de opnår NATO-medlemskab, skal ses som et eksempel herpå. 

Et samlet Norden i NATO gavner Danmark og giver muligheder for øget nordisk sikkerheds- og forsvars-politisk samarbejde. Nordisk samarbejde har de senere år haft momentum efter den russiske annektering af Krim, der betød, at de nordiske lande fik en mere ens sikkerhedsopfattelse i form af et styrket fokus mod nærområdet, synet på Rusland og værdien af et tæt partnerskab med USA. Det har bl.a. resulteret i nordiske aftaler om adgang til hinandens territorier i fredstid, om luftovervågning samt diverse uddannelsesmæssige og operationelle tiltag, eksempelvis inden for rammen af NORDEFCO.

NATO-skellet, med tre lande inde og to lande ude, har dog altid været den centrale barriere for nordisk forsvarsintegration og dybden i samarbejdet. Interessen for et tættere operativt samarbejde i Norden har været udfordret af, at NATO ville blive toneangivende for Danmark og Norge, hvis en krisesituation skulle gribe om sig i regionen. Også af den grund var det allerede inden den russiske invasion af Ukraine en central prioritet for Danmark at knytte Finland og Sverige tættest muligt til NATO. Her kæmpede man bl.a. med, at andre NATO-lande ønskede at opretholde en entydig skelnen mellem medlemmer og ikke-medlemmer.

De nordiske lande har allerede meldt ud, at de i lyset af Finlands og Sveriges beslutninger om at søge NATO-medlemskab ønsker at øge samarbejdet og forny NORDEFCO. Det er ikke overraskende i en situation, hvor landenes divergerende tilknytning til NATO ikke længere sætter begrænsninger. Danmark bør i denne henseende lægge sig i selen for at udnytte de gunstige betingelser til at intensivere nordisk samarbejde yderligere inden for rammen af NATO både i og uden for NORDEFCO-regi.

Det betyder ikke, at alt nordisk sikkerheds- og forsvarspolitisk samarbejde nødvendigvis skal finde sted i en NATO-ramme. NORDEFCO vil fortsat være et relevant forum for regionalt nordisk samarbejde og konsultation, men samarbejdet skal fremtidssikres. Et finsk og svensk medlemskab af NATO udgør et så stort skift i grund-forudsætningerne for nordisk samarbejde, at en helt overordnet gentænkning er nødvendig. Konkret rummer de nye forudsætninger for samarbejde i både fredstid, krise og konflikt/krig samt Finlands og Sveriges integration i NATO’s fælles forsvars-planlægning en bred vifte af muligheder for nordisk koordinering og planlægning inden for områder såsom øget samarbejde om overvågning og suverænitets-håndhævelse, beredskabssamarbejde og totalforsvar.