Kan Macron forvandle EU til en stormagt?

Han er alene på scenen med resterne af flere opbrud og ambitionen om at styrke det, han kalder Europas ’strategiske autonomi’. Han har ideerne og tilsyneladende endeløs energi. Men særlig populær er præsident Macron ikke alle steder. Da tænketanken ECFR i september stillede vælgere i en række europæiske lande det hypotetiske spørgsmål, om en europæisk præsident skulle hedde Merkel eller Macron, var der ingen slinger i valsen: 58 pct. i Holland, 57 i Spanien og 52 i Portugal valgte Merkel – mens kun hhv. 6, 9 og 11 pct. mente, at det skulle være Macron. I en så politisk bevægelig tid for Europa fortjener den franske rolle et dybere perspektiv.

Det er almindelig visdom, at Tyskland i sin udenrigs- og sikkerhedspolitik er et barn af sin fortid. Af den fortid er vokset en frygt for helt at træde i stormagtens karakter og en udtalt præference for konsensus og de lange processer. Det bliver læst som en god ting, hjemme som ude, og især af mindre stater, der er betænkelige ved de størres skygge. Frankrig er ikke så belastet af historiske traumer eller for den sags skyld geografisk placering som Tyskland, men er selvfølgelig i lige så høj grad en forlængelse af sin moderne historie. Det vækker til gengæld ikke altid udelt begejstring.

’En særlig idé om Frankrig’

Der var gode grunde til, at præsident Macron i 2018 rejste det nordlige Frankrig tyndt og var den, der samlede alverdens ledere i Paris til en symboltung markering af 100-året for afslutningen på 1. Verdenskrig. Hvert år minder novemberceremonier franskmændene om, at Vestfrontens blodigste tab var der, og at Frankrig bar en stor del af dem.

Overleveren fra slaget ved Verdun - kaptajnen, der blev general de Gaulle - betragtede rædslerne fra første række. I mellemkrigstiden så han med mistro på den appeasement-politik, som de allierede Entente-magter med Storbritannien i spidsen valgte at føre over for Hitlers Tyskland. Og som leder af de Frie Franske i London var de Gaulle under 2. Verdenskrig vidne til de forbindelser, som London og ikke mindst Washington i lang tid også havde med kollaboratørerne i Pétains Vichy-regering. Ved krigens afslutning følte hverken Roosevelt, Churchill eller Stalin stort behov for at høre de Gaulles mening. Anerkendelsen af Frankrig som den fjerde befrielsesmagt skete kun tøvende og med modvilje, ikke mindst fra Roosevelts side.

Derfor kom de Gaulle til at hæge om “une certaine idée de la France” – en vis idé om Frankrig, og hvad det burde være. Det er en myte om det særlige Frankrig og en politique de grandeur, en storhedens politik, der også bevidst sejlede forbi den ydmygende tyske besættelse af landet. For de Gaulle var målet fransk evne til – uafhængigt af andre – at bestemme egen skæbne. Midlet var bl.a. den nukleare slagstyrke – franske atomvåben under fransk kommando –der understøttede ambitionen om at gå fra passiv genstand til aktiv spiller. Havde de Gaulle på noget tidspunkt i de første efterkrigsår været i tvivl, var han det i hvert fald ikke længere efter Suez-krisen i 1956. Den fransk-britiske militære intervention for at bremse en nationalisering af Suez-kanalen blev uventet og bastant imødegået af USA i et lige så uventet partnerskab med Moskva. London valgte hurtigt at erklære våbenhvile, men uden at underrette Paris først. Tilliden var tynd.

Den Kolde Krigs bipolaritet og –  på pervers vis –  strategisk trygge rammer gav de Gaulle og Frankrig en bane for at markere en tredje vej for Frankrig og Europa, hvor franske interesser ikke fyldte mindre end de andre europæiske aktører. Den anti-amerikanske retorik og megen tale om europæisk autonomi var i denne verdensorden lidt en gratis omgang og har også undertiden sløret blikket for, hvor pålidelig en partner Frankrig reelt var i den vestlige sikkerhedsarkitektur. Selv da de Gaulle i 1966 trak det franske forsvar ud af NATO´s integrerede militære kommandostruktur, havde skridtet mere signalværdi end vidtrækkende konsekvenser. Bl.a. de hemmelige Ailleret-Lemnitzer-aftaler reducerede den reelle effekt af præsidentens gestus ved bag kulisserne at sikre et fortsat bånd mellem det franske forsvar og NATO, der efter generalens mening var alt for domineret af USA.

Netop narrativet om det storladne Frankrig gav samtidig et svagt, dybt splittet Frankrig et samlende fundament og effektiv fremdrift. Det er stadig de Gaulles 5. republik, grundlagt i 1958, som bærer det moderne Frankrig, og der er ikke nogen fransk præsident, der har undladt at tage de gaullistiske termer til sig. Det gælder også Emmanuel Macron. Han er præsident i den 5. republik; andet kan han ikke.

Til gengæld har gaullismen vist sig at være et bøjeligt koncept. Under de store paroler har politikken, internt som eksternt, været under stadig forandring og tilpasning med en pragmatisme, der altså heller ikke var ophavsmanden fremmed. I en samtale med den daværende kulturminister Andre Malraux afviste de Gaulle i december 1969 – et år før sin død - ministerens forsøg på at placere ham på et parnas med store statsmænd: “Ved De, min eneste internationale konkurrent er faktisk Tintin. Vi er begge to de små, der nægter at blive trynet af de store. Men der er ikke mange, som fanger den, fordi jeg er så høj”. Hvis Malraux’ genfortælling ellers er sand – og det ved man aldrig helt med Malraux - er den ud over at være ret underholdende også de Gaulles politiske arv i en nøddeskal. Bag bravaderne havde han et realistisk syn på det meste, inklusive en diskret erkendelse af det moderne Frankrigs begrænsning.

Kursændring

Murens fald blev et vendepunkt også for Frankrig. Det banede vejen for en multipolaritet ikke ulig den multilaterale verden, som Frankrig gerne ville være spydspids for under Den Kolde Krig. Realiteten er, at denne multipolaritet i stedet for at være en fordel har vist sig at være en udfordring i en virkelighed, hvor beskyttelsen af fransk sikkerhed og reelle handlefrihed kræver en del mere eftertanke.

Den anti-amerikanisme, som farvede de Gaulles verdenssyn og den 5. republiks første årtier, blegnede efter 1989. Der har også siden været dønninger i det fransk-amerikanske forhold, men bortset fra præsident Jacques Chiracs nej til at deltage i Irak-krigen i 2003, har man nærmet sig USA.  Da Frankrig i 2009 genindtrådte i NATO´s integrerede militære kommandostruktur, var ikke mindst symbolet vigtigt - helt som i 1966.

I disse år prøver Paris igen at finde sine ben i forhold til afgørende ændringer i den internationale orden. Det kan diskuteres, hvor klogt det var af præsident Macron i 2019 at kalde NATO-alliancen ’hjernedød’. Budskabet var jo ikke, at NATO var blevet overflødig, eller at Frankrig ville forlade samarbejdet. Det var netop ikke den anti-amerikanske undsigelse af de transatlantiske forbindelser, som nogle ville læse ind i det. Derimod var det en konstatering af, at NATO havde et politisk ansvarligt lag (læs: Washington), der ikke bare trak sig ud af Syrien og overlod opgaven til sine allierede. Trumps USA accepterede samtidig Tyrkiets angreb på kurderne –  de allieredes allierede – de tyrkiske indkøb af russisk materiel og Ankaras tætte samarbejde med Moskva. Det hang ikke sammen. Det krævede i hvert fald en åben diskussion af, hvad organisationen NATO egentlig skulle, og hvad dens bærende kraft, USA, egentlig ville.

Frankrig har i længere tid været opmærksom på en mulig amerikansk kursændring - og konsekvenserne, som undertiden kan være brutale. I 2013 accepterede den daværende franske præsident François Hollande Obamas opfordring om at stå parat til militær aktion, hvis Assad krydsede de røde linjer og brugte giftgas mod sin egen befolkning. Frankrig placerede sig dermed i forreste række som Washingtons vigtigste europæiske allierede. Det var ikke omkostningsfrit, hverken i fransk politik eller i forhold til franske alliancer og interesser i regionen. Da Obama i sidste øjeblik ønskede beslutningen godkendt i Kongressen, var det i realiteten et nej til operationen, som efterlod Hollande sårbar, isoleret – og rasende. En amerikansk præsidents stærke retorik var uden reelt indhold. Røde linjer var ikke røde linjer, og en allieret fik lov til at kravle så langt ud på planken, at det var svært at komme retur.

Forløbet har bidraget til fransk forsigtighed, når det gælder forventningerne til Washingtons globale engagement og det allierede samarbejde. Der er i Paris udtrykt stigende bekymring for en generel amerikansk nyorientering, der både kan eksponere Europa i eget nabolag og efterlade et vakuum, som andre vil fylde ud. Det er det, der er sket i Syrien. Det er det, der kunne ske i Libyen, hvor nylige internationale stabiliseringsbestræbelser under fransk-tysk-italiensk formandskab kun i bedste fald fører til fuld tilbagetrækning af russiske og tyrkiske lejesoldater. Det ses også uden for Europas grænser med den russisk-tyrkiske aftale i striden mellem Nagorno-Karabakh og Armenien. Og de russisk-kinesiske ouverturer i Kabul efter den vestlige tilbagetrækning fra Afghanistan.

Macron har forsøgt selv at spille en rolle i det urolige Mellemøsten, hvor de amerikanske fingeraftryk bliver stadig svagere. Han engagerede sig som en af få internationale ledere i krisen i Libanon efter eksplosionen på Beirut havn. Det kunne der være mange gode grunde til. Båndene mellem de to lande er traditionelt og fortsat stærke. Præsidenten ville forsvare demokratiske værdier og forsøge at dæmme op for endnu mere ustabilitet i Europas naboregion. Alligevel lød der fra skeptikerne stærk kritik af det, der blev set som fransk nykolonialisme. Anklagen behøvede ikke i sig selv at være helt uden for skiven. Hvis ikke det lige var for det faktum, at Frankrig viste sig at være uden den store indflydelse i et spil, hvor brikkerne slet ikke kunne flyttes, førend Iran havde set udfaldet af det amerikanske præsidentvalg. Der er større ting på spil mellem regionens centrale aktører og deres stedfortrædere, herunder i Irans tilfælde det libanesiske Hezbollah. Macron var i realiteten magtesløs.

Den franske præsident har også været fortaler for en ny kritisk dialog med Moskva. Geografien går ikke væk: Rusland er en europæisk magt og del af Europas strategiske rum. Men Macrons udmelding har vakt stærke følelser hos europæiske partnere mod øst, der ser fransk politik som et vedholdende angreb på soliditeten af de transatlantiske forbindelser. Frankrig holder fast i det bilaterale dialogformat, der blev etableret efter Putins sommerbesøg hos Macron i 2020, for som EU er det ikke muligt at komme videre. Rusland bider heller ikke rigtig på de åbninger for en europæisk samtale, der kunne være, snarere tværtimod. Krim er annekteret, det østlige Ukraine er stadig en simrende konflikt, gashaner åbnes og lukkes. Paris skal nu også forholde sig til, at regimet i Mali muligvis har entreret med den russiske sikkerhedsoperatør Wagner midt i Frankrigs stabiliseringsoperationer i Sahel.

En muskuløs belæring

Europa er i fransk perspektiv mere og mere ubeskyttet - og alene hjemme. Rivaliseringen mellem stormagterne er the name of the game. Men på trods af den analyse var det et chok for Paris, da Australien, USA og Storbritannien offentliggjorde et nyt strategisk forsvarssamarbejde, AUKUS, og Canberra derfor annullerede ordren på franske ubåde. Det blev et chok, som kun langsomt fortager sig. Én ting er tabet af den australske ordre i den franske våbenindustris enorme portefølje. Hårdere har det slået, at kommunikationen fra stor allieret til mindre allieret åbenbart ikke var mere central. Måske spillede det ind, at en ny administration i Washington endnu ikke helt hang sammen, måske er det bare den nye verden.

Den franske republik har med sine oversøiske områder i Det Indiske Ocean/Stillehavet både sine egne civile og militære interesser at passe og eksklusive økonomiske zoner at beskytte. De bliver forstørret gennem den geopolitiske linse, som bl.a. samarbejdet med Australien skulle være. Men intet forhindrede, at Frankrig på kontant facon blev skåret ned til den mellemstore magt, som præsident Giscard d´Estaing definerede i 1970’erne, og med en indflydelse i Washington, der måske ikke rigtig har haft volumen siden Chiracs præsidentdage. Det er en muskuløs belæring om geostrategisk forandring.

Den officielle franske reaktion har været meget vred. Macron selv forholdt sig længe og ukarakteristisk tavs. Dette kan dårligt udlægges som andet end, at den franske præsident udmærket ved, at han ikke har råd til at sætte forholdet til USA over styr ved at kaste sig forlæns ind i et hundeslagsmål. Frankrig har brug for USA i mange forhold, for sin sikkerhed, for støtten til bekæmpelse af terror og radikalisme, bl.a. i Sahel og i klimakampen. Frem for et skænderi à la de Gaulle, har Paris forsøgt at spille bolden forholdsvis konstruktivt tilbage. Washington har på sin side brugt ikke så lidt tid på at rette op på forholdet med byger af besøg og en åben erkendelse af, at kommunikationen nok kunne have været bedre.

Nedenunder ligger det, som for alvor betyder noget. Amerikansk-franske konsultationer skal forsøge at klarlægge, hvilket fremtidig partnerskab USA egentlig forestiller sig med Frankrig - og med Europa. ’Beviset vil ligge i gerningen’, som Macron siger, når han bliver spurgt.

I anledning af et nyt fransk-græsk strategisk partnerskab for forsvar og materiel, der efter AUKUS hurtigt blev poleret færdig og præsenteret for offentligheden, gjorde den franske præsident regnebrættet op. Det viste endnu en bekræftelse af USA som den store allierede, man deler både sikkerhed og værdier med. Det ændrer sig ikke. Men det var også en konstatering af et USA, der dels kigger mere indad, dels vælger at have Kina og Stillehavet som fokuspunkt. Og når det er sådan, kalder Macron det naivt ikke at drage konklusionen i det europæiske samarbejde - ikke som alternativ, ikke som erstatning, men som ’en stærkere søjle i NATO’, lyder formuleringen. Både en stærkere, mere respekteret allieret for USA og en aktør med større evne til at forsvare sig selv, sine værdier og sine interesser. Det nye fransk-græske partnerskab har i øvrigt ikke forhindret Grækenland i efterfølgende at styrke sin bilaterale forsvarsaftale med USA.

Mod et fælles EU-forsvar?

Den franske holdning udlægges alligevel ofte - til trods for de mange besværgelser - som om et styrket EU vil svække de transatlantiske bånd. Eller i hvert fald som om den indeholder en tvetydighed, der gør mere skade end gavn. I efterspillet efter AUKUS har der - bortset fra enkelte solidaritetstilkendegivelser fra Berlin - været tavst i europæiske hovedstæder: Det er et fransk problem, der - i modsætning til, hvad Frankrig selv mener - ikke havde meget med Europa at gøre, og som i hvert fald ikke skal komplicere det transatlantiske forhold.

AUKUS har helt sikkert ikke været let at sluge for de stolte franskmænd. Men er det klogt at glemme alt det udenom?  Alene den hovedkulds vestlige evakuering i Afghanistan, udløst af Washington, er et nyligt lærestykke i det, som europæisk forsvar ikke magter, selv om man gerne ville. Som fx at holde Kabul lufthavn bare lidt længere. I et fransk perspektiv er status quo et stadig vanskeligere standpunkt at indtage i en bevægelig verden. Det vil smitte af på politikken i forhold til den centrale platform for Frankrig, Europa og EU. Den franske præsident ikke bare overtager EU-formandskabet i 1. halvdel af 2022, men forbereder sig også - formentlig - til genvalg, med Europa som et forventeligt kernepunkt på valgprogrammet.

Frankrig har både af tilbøjelighed og nødvendighed vænnet sig til at betragte verden gennem strategiske briller. Når Macron taler om ’strategisk autonomi’ for Europa, lyder det ikke så meget anderledes end de Gaulle i sin tid. Sigte og indhold er til gengæld akkurat så meget bredere, som verden er blevet mere kompleks. Det gælder muligheden for at forkorte værdikæder, beskytte europæiske jobs, udvikle europæisk teknologi - og om aldrig mere at gå ind i en pandemi uden adgang til ansigtsmasker og respiratorer. Alt dette kræver fælles løsninger og forudsætter den solidaritet, der bl.a. kom til udtryk ved vedtagelsen af genopretningspakken efter corona-krisen ’Next Generation EU’. Det er en kurs, hvor Paris har skarpt øje for den geopolitiske værdi af et stadig mere udviklet, integreret og stærkt europæisk samarbejde. Et samarbejde, der for alle medlemslandene ikke bare forøger den rolle, der kan spilles udadtil, men som også Frankrig i dag er afhængig af for at kunne gøre netop det.

Fuld ’strategisk autonomi’ eksisterer i fransk optik samtidig ikke, uden at man kommer hele vejen rundt om Europas sikkerhed og også adresserer evnen til helt konkret at forsvare sig selv. Begrebet har udviklet sig til mere end en fransk idé: I 2016 blev det en central del af EU´s Globale Strategi. Det permanent strukturerede samarbejde, PESCO, den koordinerede årlige forsvarsgennemgang, CARD, og Forsvarsfonden, EDF, er alle afledte strukturer, der udgør en ramme for udvikling af europæiske forsvarskapabiliteter. Det har været forhåbningen, at kapabilitetsudviklingen ville kunne bidrage til at tage det politiske skridt frem mod et kollektivt forsvar eller helt frem til den Europæiske Forsvarsunion, som von der Leyen ønskede sig i sin seneste State of the Union-tale i september 2021. Men her begynder vanskelighederne for alvor, som vandene skilles i spørgsmålet om ambitionsniveauet for et europæisk forsvarssamarbejde.

Frankrig skal tage højde for et traditionelt transatlantisk Tyskland, der ganske vist under Merkel har markeret, at tiltroen til den store allierede USA ikke længere er så stor, som den var.  Det er samme Merkel, der i december 2020 drog konsekvensen af forskellen på europæiske (ikke mindst tyske) og amerikanske økonomiske interesser med underskrivelsen af en EU/Kina-investeringsaftale til trods for protester fra en nytiltrådt Biden-administration. Men derfra og til det franske Europe de la Défense - et Europa, der forsvarer sig selv - er der af en række grunde stadig langt.

Mange vil huske den tyske forsvarsminister Annegret Kramp-Karrenbauers meget håndfaste afvisning af strategisk autonomi i fransk aftapning og stærke fastholdelse af det transatlantiske bånd. Takterne fra de tre partier, der skal danne ny tysk regering med SPD i spidsen, er umiddelbart mere lovende. Sonderingspapirets tale om styrkelse af Europas ’strategiske suverænitet’ kunne næsten være fransk. Men det udestår, hvor langt det i realiteten vil bære. Og uden Tyskland kommer Frankrig som så ofte før ikke afgørende videre. Skepsis i andre dele af EU, ikke mindst mod øst, forbliver samtidig markant.

Jagten på en fælles strategi

Fremskridt forudsætter til en begyndelse en definition af fælles strategiske interesser, der hidtil har været op ad bakke i en Europæisk Union af forskellige trusselsopfattelser.

Paris har selv forsøgt at bidrage til skabelsen af en fælles strategisk kultur med sit European Intervention Initiative, EI2, et samarbejde om mulige fremtidige operationer mellem 11 EU-medlemmer, herunder Danmark, samt Storbritannien og Norge, der alle “ har vist deres politiske vilje og militære evne til at løfte operationer af betydning for europæisk sikkerhed”. EI2 er - pragmatisk kan man vel godt tilføje - sat uden for EU-rammen bl.a. for at kunne inddrage Storbritannien og Danmark. Arbejdet i EU med det såkaldte Strategiske Kompas – der blev igangsat under tysk formandskab og skal gøres færdigt under det franske - har i realiteten det samme formål: at lægge brikker til det fælles grundlag for en europæisk forsvarsidentitet og skabe større realitet bag Lissabon-traktatens fælles forsvarsklausul (art. 42/7, der på grund af forsvarsforbeholdet ikke berører Danmark, men til gengæld dækker de seks ikke-NATO-lande, Sverige, Finland, Østrig, Irland, Malta og Cypern).

Som von der Leyen udtrykte det i september, er tiden kommet for EU til at ’gå et niveau op’. Selv den vrede Kramp-Karrenbauer er efter Afghanistan-forløbet begyndt at tale om nødvendigheden af Europa som strategisk spiller.

Det er nu Paris, der får den utaknemmelige opgave at prøve at skabe politisk vilje til opnåelsen af et mål, som nok er skrevet ind i allehånde EU-tekster, men som ikke alle ønsker. Her kan franskmændene blive bidt i haserne af netop det narrativ, der har ændret indhold, men ikke form siden de Gaulles dage. De gaullistiske termer, Macrons store taler og tendensen til enegang giver her og der anledning til mistanke om en politik, der lidt for meget er dikteret af franske nationale interesser, herunder den franske våbenindustri. At opnå resultater i et EU, der allerede af andre grunde er under pres – af Brexit, af konflikterne med Polen og Ungarn – vil kræve en grad af smidighed, lydhørhed og inddragelse, som ikke altid har været den franske modus operandi.

Udsigterne er umiddelbart bedre for en opbygning af europæisk sikkerhed så at sige ’fra midten’ – vendt mod hybride trusler, terrorisme, sikkerhed i cyber og det ydre rum - alt det, der allerede er del af Macrons brede vision for det, han kalder ’europæisk suverænitet’. Nye konkrete forsvarsrelaterede initiativer – som forbedring af den militære mobilitet inden for EU – kan bekvemt holdes inden for sektorpolitikkerne og indgår fx i infrastrukturprogrammet Connecting Europe.

Det kan derfor godt være, at det franske EU-formandskab vil vælge at tøjle sin ambition og sigte mod mindre skridt i pæn indpakning. Imidlertid ændrer det ikke ved, at de accelererende forandringer i et usikkert og ustabilt strategisk miljø øger risikoen for, at EU ikke fuldt ud vil kunne styre sin egen skæbne og blive taget alvorligt som global aktør. Netop den udfordring har Frankrig som – efter Brexit, ubestridt EU´s største militære og strategiske magt – haft rigelig tid til at tænke over og lære af. Det er et bidrag, der dårligt kan ignoreres, mens EU prøver at finde fælles forståelse om sin fremtid.

Det er i hvert fald den konklusion, som USA efter alt at dømme er kommet frem til. Frankrig har - som en sandsynlig forhandlingsgevinst i forbindelse med bilæggelsen af AUKUS-krisen - opnået en udtalelse fra Washington om, at USA vil “hilse et stærkere og mere kapabelt europæisk forsvar velkommen, der kan bidrage positivt til global og transatlantisk sikkerhed, og som er komplementært til NATO”. Det er sagt og set før, men kan måske i den aktuelle situation have lidt mere vægt. Macron har samtidig konstateret behovet for en fælles strategisk vision mellem Europa og USA, et nydefineret partnerskab. Den udfordring er taget op af Washington, også i møder direkte mellem Macron og Biden. Skal det blive til mere end ord – og det kræver en del af alle parter – vil der nok i en sådan ramme være de bedste muligheder for en styrkelse af europæisk forsvar i fuld bredde. Uden USA går det ikke. Men heller ikke uden Frankrig.