Rapport

Den internationale indsats i Afghanistan hang ikke sammen

Ny rapport udarbejdet af DIIS belyser de internationale erfaringer med samtænkning i Afghanistan

Det lykkedes ikke landene i den internationale koalition i Afghanistan at etablere en fælles ramme, der kunne få de langsigtede udviklingsmålsætninger og de kortsigtede sikkerhedsbehov til at gå hånd i hånd. Det er hovedkonklusionen i rapporten ”Internationale erfaringer med at skabe sammenhæng i indsatserne i Afghanistan 2001-2014" udarbejdet af DIIS.

Partierne bag den danske Afghanistan-indsats bad i november 2014 DIIS om at sammenfatte de internationale erfaringer med samtænkning af de politiske, udviklingsmæssige og militære indsatser i Afghanistan, herunder hvordan den militære indsats har indvirket på bestræbelserne på at vinde civilbefolkningens hearts and minds. Studiet lanceres på en konference i Folketingets Landstingssal den 9. juni sammen med de øvrige rapporter, der indgår i den samlede danske erfaringsopsamling.

Selv om mange lande udviklede deres egne tilgange til samtænkning, var det i høj grad de samme problemer, der viste sig, påpeger rapporten. Der er bred enighed om, at hvis det civile-militære samarbejde skal fungere, skal det etableres og drives på så højt niveau som muligt internt i – og især i mellem - de relevante lande og organisationer. Man kan ikke skabe sammenhæng i bunden eller i felten, hvis hovedkvartererne eller ledelserne ligger i mere eller mindre åben kamp om indflydelse og ressourcer.

Erfaringerne fra Afghanistan tyder samtidig på, at man ikke kan organisere sig ud af de grundlæggende modsætninger, der prægede det internationale engagement i Afghanistan. Især var der indbyggede spændinger mellem de to militære missioner, der opererede i Afghanistan på samme tid: den amerikansk-ledede antiterror-indsats (OEF) og den multinationale, senere NATO-ledede, stabiliseringsindsats (ISAF). Desuden var der politisk uenighed i den internationale koalition om det overordnede mål med engagementet, ligesom der også var divergerende syn på ISAF-styrkens karakter: var det en fredsbevarende styrke med et robust mandat, eller var det en kampstyrke, aktivt engageret i oprørsbekæmpelse?

Studiet identificerer en række afgørende selvmodsigelser i den internationale tilgang til opbygningen af effektive og legitime afghanske statsstrukturer. Det har især undermineret indsatsen, at de mange civile og militære indsatser i praksis blev gennemført uden om den afghanske stat, og at man – ikke mindst i krigen mod terror – aktivt styrkede væbnede grupperinger og lokale krigsherrer, der hverken nød befolkningens tillid eller var interesserede i at opbygge en effektiv og legitim stat med hovedsæde i Kabul.

Erfaringerne fra Afghanistan viser, hvor vanskeligt det er at skabe sammenhæng på tværs af bureaukratiske skel og kulturer, når der mangler politisk klarhed og enighed om målet både internt i de bidragsydende lande og i den internationale koalition. Erfaringerne rejser samtidig spørgsmålet om, hvorvidt netop ønsket om at skabe sammenhæng – indirekte og mod hensigten – kan have været medvirkende til at forhindre en effektiv indsats i Afghanistan?

Selve forestillingen om, at der kunne etableres en meningsfuld sammenhæng mellem en række modstridende målsætninger, gjorde det muligt for de politisk ansvarlige at undgå at foretage den nødvendige strategiske afvejning af mål, midler og metoder. I stedet for at prioritere åbent mellem de forskellige målsætninger, søgte man på sin vis at tilgodese dem alle – eller de fleste på samme tid. Og det er måske især den ’strategi’, der kom til kort i Afghanistan.

I forhold til fremtidige samtænkte stabiliseringsindsatser i skrøbelige stater understreger erfaringerne fra Afghanistan blandt andet:

  • Behovet for, at der fra international side lægges langt mere vægt og fokus på arbejdet med at skabe politiske løsninger. Varig fred skabes gennem politiske processer, ikke ved hjælp af forskellige kombinationer af udviklingsbistand og militære midler.
  • Vigtigheden af at tage udgangspunkt i den konkrete kontekst i stedet for forenklede forestillinger om f.eks. skrøbelighed eller statsopbygning. Tilrettelæggelsen – og implementeringen – af fremtidige interventioner bør baseres på grundige og dynamiske analyser af den konkrete konflikt, landets historie og relationerne til nabolande og andre magter. Udsendt personale skal have baggrundsviden om og forståelse for kulturelle, religiøse og politiske traditioner i det land, de udsendes til.
  • Behovet for en nedjustering af ambitionsniveauet og en langt højere grad af strategisk tålmodighed. Der er – hvis indsatsen skal gøre en positiv forskel – brug for en væsentligt længere tidshorisont end de 2-3 år, der typisk regnes som ’langsigtet’ i stabiliseringssammenhæng.
  • Vigtigheden af at forstå, hvordan ressourcer fra eksterne aktører – civile såvel som militære – påvirker værtslandets politiske og økonomiske systemer. Pludselige og massive tilførsler af ressourcer i lande med svage eller sammenbrudte institutioner kan fremme korruption og skabe en konflikt-økonomi, hvor magtfulde aktører hverken har interesser i eller incitamenter til at ændre status quo.  

Læs de to andre delrapporter  i Afghanistan-erfaringsopsamlingen:

Development Co-Operation in Afghanistan, Afghanistan: Lessons identified 2001-2014 (pdf)
Landell Mills

Danske erfaringer med stabiliseringsprojekter og CIMIC, Afghanistan: Erfaringsopsamling 2001-2014 (pdf)
Forsvarsakademiet

 

Regioner
Afghanistan Danmark
Internationale erfaringer med samtænkning i Afghanistan
Internationale erfaringer med samtænkning i Afghanistan
Afghanistan erfaringsopsamling 2001-2014