Forsvarsfond uden forbehold

I år implementeres den europæiske forsvarsfond, der gør EU til den tredje største investor i forsvarsforskning og -materiel i Europa. Til trods for det danske EU-forsvarsforbehold deltager Danmark fuldt ud i fonden, som giver nye muligheder for at fremme dansk eksport og kan gavne dansk forsvarspolitik. Fuldt udbytte af fonden forudsætter dog en proaktiv og strategisk indsats herhjemme og i Bruxelles.

Med det nye EU-budget, der løber fra 2021-2027 og afsætter knap otte milliarder euro til forsvar, er startskuddet til EU’s forsvarsfond lydt.

EU har de seneste år styrket det forsvarspolitiske samarbejde markant, ikke mindst når det kommer til forsvars- industrien. Historisk har forsvarsindustrisamarbejde i Europa ellers været et bilateralt og multilateralt anliggende mellem medlemsstaterne.

Europæisk forsvarsindustri har været præget af begrænset industrisamarbejde, fragmentering og duplikation.

De europæiske lande er afhængige af import fra og forsvarssamarbejde med USA, hvilket, udover begrænset industrisamarbejde indenfor Europa, også betyder, at EU-landene har investeret i forskellige typer af udstyr, som gør det vanskeligere for landene at samarbejde militært. Der findes f.eks. 17 forskellige hovedtyper af kampvogne i EU og kun én i USA. Samme tendens gør sig gældende, når det kommer til våbensystemer, helikopterprogrammer, kampfly og andet militært isenkram.

Sammen med en række andre nye EU-forsvars- initiativer er det forsvarsfondens formål at harmonisere den europæiske forsvarsindustri og på sigt styrke den samlede europæiske forsvarspolitik. Forsvarsfonden er konstrueret til at støtte alle led i forsyningskæden indenfor udvikling af forsvarsmateriel fra grundforskning og helt ud til soldaten på jorden.

Forsvarsfonden bidrager med en betydelig – og ny – pengeindsprøjtning til den europæiske forsvarsindustri. Udover det økonomiske tilskud, som fonden yder til forskning og udvikling, er et mindst lige så vigtigt incitament for virksomheder, at der med fonden skabes en øget trans-nationalisering af samarbejdsstrukturer i forskellige EU-lande, som skaber viden og mulighed for at indgå i nye eksportkæder. De nye strukturer, som skabes med fonden, er også en mulighed for medlemslandene til at udvikle, producere og i sidste ende indkøbe i samarbejde, hvilket skaber stordriftsfordele og mulighed for at bruge industrien som løftestang for at styrke den samlede europæiske forsvarspolitik.

Dansk deltagelse i forsvarsfonden

Danmarks forsvarsindustri er lille og består af højt specialiserede små og mellemstore virksomheder, som altid indgår i større forsyningskæder. Forsvars- fonden udgør derfor en unik mulighed for Danmark i forhold til at indgå længerevarende samarbejder, der skaffer ny viden og nye eksportmuligheder. Danmark har, i tillæg til den klassiske forsvarsindustri, en relativt stor rumindustri samt en civil industri som i takt med, at ikke-konventionelle trusler får større betydning for dansk og europæisk sikkerhed, kommer til at blive et vigtigt område, som kan udnyttes mere i fremtiden. Selvom USA er det største marked for Danmarks forsvarsindustri, afsættes 40 procent af den danske eksport på det europæiske marked. I lyset af de seneste års tiltagende fokus på forsvarsområdet i EU vil Europa forventeligt komme til at fylde betydeligt mere i fremtiden.

Danske virksomheder og forskningsinstitutioner har arbejdet proaktivt og målrettet for at indgå i projekter under prøveprogrammerne. I arbejdsprogrammet for udviklingsvinduet, EDIDP, for 2019 indgår danske virksomheder i tre ud af de 16 projektforlag, som har fået tildelt penge, og danske virksomheder og forskningsinstitutter har været engageret i tre konsortier under forskningsvinduet.

Et forbeholdent ‘mindset’

Forsvarsfonden er ikke omfattet af det danske forsvarsforbehold, fordi fondens juridiske grundlag hører under industri og forskning, og ikke forsvar. Danmark og danske virksomheder deltager dermed på lige fod med andre EU-lande. Da fonden blev lanceret i 2017, startede både myndigheder og virksomheder alligevel på bar bund, fordi det først skulle afklares, om Danmark kunne deltage, og fordi man havde begrænset kendskab til EU-strukturer inden for forsvar, ikke mindst grundet det danske forsvarsforbehold.

Forbeholdet har eksisteret siden 1992 og har derfor skabt et særligt ‘mindset’ i Danmark blandt politikere, embedsmænd, forskere og i erhvervslivet, hvor EU ikke indtænkes, når det kommer til sikkerhed og forsvar. Det samme gør sig gældende i udlandet, hvor europæiske partnere i starten fejlagtigt antog, at Danmark ikke kunne deltage i fondens aktiviteter. Den første tid for danske myndigheder og virksomheder gik dermed med at få klarhed over forbeholdets betydning og aflive myter. Dette er lykkedes i en sådan grad, at man i danske myndigheder og virksomheder har opbygget viden om EU’s arbejdsgange og strukturer, ligesom man har kommunikeret til omverdenen, at Danmark og danske virksomheder indgår fuldt ud i fonden.

Selvom mange af Danmarks udfordringer med forbeholdet er løst, skaber det stadig begrænsninger for dansk interessevaretagelse i forsvarsfonden. Der findes en række overlap mellem fonden og andre EU-forsvarsinitiativer, hvor Danmark ikke kan være med. Det gælder det Permanent Strukturerede Samarbejde (PESCO), hvor EU-lande indgår i tættere forsvarssamarbejde, og det gælder Forsvarsagenturet, som har en rolle i at kortlægge prioriteterne for fondens projekter gennem dens kapabilitetsudviklingsplan (CDP), som Danmark ikke kan deltage i. Tilblivelsen af CDP er baseret på de årlige gennemgange af medlemsstaternes forsvarskapabiliteter (CARD), som Danmark ligeledes er udelukket fra.

Dansk udelukkelse fra disse aktiviteter betyder over- ordnet, at Danmark ikke indledningsvis har mulighed for at præge prioriteterne for forsvarsfondens projekter, ligesom virksomhederne er udelukket fra information om projekter på et tidligt stadie, når de eksempelvis ikke kan deltage i Forsvarsagenturets aktiviteter. I fremtiden bør Danmark afsætte flere ressourcer til at følge Kommissionens arbejde ved at ansætte danskere strategisk placeret i EU eller ved at afsætte flere mandetimer i embedsværket til at følge dette spor. Danmark er eksempelvis et af de eneste lande, som ikke har budt ind på Kommissionens forespørgsel om projektforslag til fremtidige fondsprojekter. Dette var ellers muligt indenfor forsvarsforbeholdets rammer. 

Mod langsigtet forsvarsplanlægning og et styrket samarbejde mellem myndigheder og industri

Danmarks succes i forsvarsfondens prøveprogrammer og ikke mindst i fonden fremover er ligeledes afhængig af det sammenspil mellem virksomheder og industri, som man har udviklet betydeligt over de seneste år. Der har traditionelt set været et begrænset samarbejde mellem myndigheder og virksomheder, ikke mindst fordi dansk forsvarsindustri er privatejet og drevet på kommercielle vilkår til forskel fra mange lande, hvor forsvarsindustrien er statsstyret. Dog er den danske industri stadig drevet af nationale politiske hensyn, og derfor er det afgørende at have tæt kontakt mellem myndigheder og industri overordnet set. Dette viste sig også specifikt at være presserende ift. forsvarsfonden. Hurtigt indså virksomheder og myndigheder behovet for koordination, og man har formået at igangsætte en række tiltag for at fremme danske interesser og maksimere Danmarks udbytte af forsvarsfonden. Eksempelvis nedsatte regeringen i 2019 en rådgivende gruppe med repræsentanter fra både virksomheder og myndigheder, som sammen har formuleret en strategi, der formulerer konkrete målsætninger for at fremme danske interesser i forhold til forsvarsfonden. Den rådgivende gruppe har derudover fungeret som koordinerende enhed mellem alle relevante myndigheder, industrien og EU-systemet.

Forsvarsministeriet er også begyndt at udvise villighed til at anskaffe sig det materiel, der udvikles i EU-fondens projekter, hvor der er dansk deltagelse med underskrivelsen af såkaldte ”letters of intent”, der derefter følges op af statslig medfinansiering, hvis projektet vindes. Dermed tilkendegiver den danske stat, at man støtter projektet, og det er afgørende for udenlandske virksomheders lyst til at arbejde sammen med Danmark, og for at danske virksomheder tør satse på projektet. Dette er et vigtigt skridt på vejen mod øget medtænkning af Danmarks forsvarsprioriteter i industriens arbejde, hvilket har betydning i forhold til dansk udbytte af forsvarsfonden. Fordi det danske forsvar i mange år har været vant til at købe ”hyldevarer”, når behovet for nyt militært isenkram opstod, har Danmark i mindre grad oparbejdet en norm for langsigtet planlægning af, hvad det danske forsvar har brug om 10 eller 20 år. Det vil styrke dansk industris deltagelse i forsvarsfonden, at staten i højere grad planlægger indkøb fremadrettet, ligesom det styrker dansk sikkerhed overordnet set.

Forsvarsfonden bør således anses og anvendes som et strategisk støtteværktøj til udvikling af nationale forsvarskapabiliteter. Selvom man fra politisk side har gjort det klart, at forsvarsfonden primært kommer danske virksomheder til gode, så er det afgørende at huske på, at hvis det danske forsvar ikke er interesseret i at aftage det, som virksomhederne producerer i EU-regi, så har virksomhederne heller ikke interesse i at indgå i EU-projekter; de to niveauer hænger uløseligt sammen.

Det kræver politisk vilje at få udbytte af forsvarsfonden

Det er på det politiske niveau, at en satsning på den europæiske forsvarsindustri og en mere langtidssigtet tilgang til forsvarsplanlægning skal prioriteres. Når forsvarsministeriet i øjeblikket er i gang med at formulere Danmarks nye forsvarsindustrielle strategi, bør man have for øje at medtænke EU’s forsvarsfond og rammerne for europæisk forsvarsindustri i højere grad. Samarbejdet mellem myndigheder og industri bør udbygges yderligere for at kunne styrke nationale sikkerhedsinteresser, ligesom kompetencerne og viljen til at lave langsigtet forsvarsplanlægning er nødvendig for at fremtidssikre dansk forsvarsindustri og Danmarks overordnede sikkerhed.