DIIS POLICY BRIEF

Danmark kan bidrage til politisk dialog

NATO, Rusland og spillet om Europa
forside_scanpix
Rådsalen i NATO-hovedkvarteret i Bruxelles under møde med NATO’s forsvarsministre d. 26. juni 2019. Foto: Zhang Cheng Xinhua / Xinhua / Ritzau Scanpix

NATO’s forhold til Rusland er kørt fast og kan blive væsentligt forværret. Den politiske dialog er stort set forstummet. For at undgå et nyt våbenkapløb må NATO udvikle en fælles Ruslandspolitik; her kan Danmark spille en rolle, som nok er krævende, men vil være til vores fordel.

ANBEFALINGER

■NATO bør udvikle en egentlig Ruslandspolitik for at revitalisere dialogen med Rusland. Det er tvingende nødvendigt, at NATO-landene bliver enige om, hvorvidt Rusland kan være en partner eller en rival.

■Danmark kan vinde goodwill og politisk kapital ved at påtage sig den krævende rolle som forandringsagent. Det vil kræve høje ambitioner og allokering af betydelige ressourcer.

■Vinduet er snært: den principielle vilje skal frem på NATO-topmødet i december 2019.

Når diplomater og officerer i NATO-hovedkvarteret i Bruxelles for tiden bliver bedt om at beskrive alliancens relation til Rusland på kortform, er der navnlig to ord, der går igen: ”stalemate” og ”deadlock”. Forholdet er kørt godt og grundigt fast, mistilliden er massiv, og den politiske dialog praktisk talt forstummet.

NATO har på sin side gjort det krystalklart, at man under ingen omstændigheder vil genoplive præ-2014-relationen til Moskva, så længe Rusland opretholder besættelsen af Krim; samtidig tyder absolut intet på, at man i Kreml går med tanker om at reducere eller opgive den russiske tilstedeværelse på den omstridte halvø i Sortehavet.

Problemet for NATO er ikke bare, at relationen til Rusland er fastlåst, men at tiden spiller imod NATO. NATO’s position er summen af interne spændinger mellem de allierede, hvilket gør det svært for NATO som helhed at udvikle en dynamisk politik. Nogle medlemslande ser Rusland som grundlæggende revisionistisk; andre som en moderat stat, der har fælles interesser med alliancen. Samtidig bevæger verden sig. Rusland bevæger sig med og vil over tid få bedre lejlighed til at udstille NATO som splittet og blokerende. NATO har dermed brug for en reel Ruslandspolitik, og her kan Danmark bidrage.

Den brændende platform

Der er en reel risiko for at NATO-Ruslandsforholdet bliver væsentligt forværret. Det hænger frem for alt sammen med, at de allersidste dele af det omfattende våbenkontrol- og nedrustningsregime, som USA og Sovjetunionen med stor møje opbyggede mod slutningen af Den Kolde Krig og umiddelbart herefter, er på vej til at falde helt fra hinanden. Det seneste offer var INF-traktaten fra 1987, som Trump-administrationen opsagde med virkning pr. 5. august 2019 efter amerikanske/NATO-anklager om, at Rusland har udviklet våben, der er i strid med aftalen.

Tilbage af det tidligere så omfattende regime er dermed stort set ikke andet end New START-aftalen, der begrænser og regulerer USA’s og Ruslands arsenal af strategiske atomvåben. Denne sidste hjørnesten i det stabiliserende aftalekompleks mellem Washington og Moskva skal genforhandles (eller forlænges) senest i februar 2021, og blandt diplomater er optimismen til at overse.

Danmark har en høj profil i NATO og et stærkt renommé i Washington. Men en aktiv indsats i bestræbelserne på at formulere en fælles Ruslandspolitik vil tydeligt demonstrere, at Danmark også er at finde på den øverste diplomatiske hylde i alliancen.
Kilde ...

Der er en betydelig risiko for, at INF-traktatens sammenbrud ikke var en enlig svale, men et tegn på dybdegående nybrud. Falder New START-aftalen i 2021, er vi tilbage ved Den Kolde Krigs rå afskrækkelsestænkning - bare uden den politiske dialog og de kontinuerlige våbenkontrolforhandlinger, som trods alt prægede Øst-Vest forholdet, da først de to parter havde stabiliseret deres stridende ideologier og interesser.

Den brændende platform og incitamentet til at afsøge mulighederne for at revitalisere NATO-Rusland-dialogen om overlappende interesser er altså til at få øje på. Alternativet er et nyt våbenkapløb bundet ind i politisk konkurrence, manipulation og mistillid. Det giver derfor god mening at åbne dialogen med Rusland, for derigennem at skabe nye våbenaftaler. Men så længe situationen er aldeles uafklaret i Ukraine-spørgsmålet, risikerer man, at prisen vil være en fragmentering af den hidtil massive opbakning til fælleseuropæiske principper om ikke-aggression og grænsers ukrænkelighed. Disse principper er forankret i Paris Charteret fra 1990 og altså i spil i striden om Krim. Dialog om våbenkontrol kan derfor ske på bekostning af Paris Charteret, mens fraværet af dialog,af hensyn til Paris Charterets principper, kan føre til våbenkapløb.

Der er ingen lette udveje her. Først og fremmest vil det kræve, at NATO-landene bliver enige om, hvorvidt Rusland i bund og grund kan være en partner eller snarere er en helhjertet rival; hvilken politik der skal føres, og hvordan Paris Charteret skal vægtes, vil følge heraf. Det er et svært, men tvingende nødvendigt spørgsmål. Og her er der faktisk mulighed for, at Danmark gennem en ambitiøs, modig og vedholdende diplomatisk indsats kan bidrage til, at NATO tager seriøst fat om spørgsmålet og begynder at bevæge sig.

20180717-170303-l_49mb
Donald Trump og Vladimir Putin under topmødet i Helsinki i Finand d. 16 juli 2018. Foto: Lehtikuva / Reuters / Ritzau Scanpix, 2018

Det åbne vindue

NATO må altså udvikle sin forståelse af Ruslands natur, hvad enten det bliver i form af en dybdegående revisionisme eller bare stridende interesser, som kan rummes indenfor status quo. NATO har ikke en sådan forståelse i dag. Som en NATO-kilde udtrykte det for os i maj 2019:”Alliancen må gå fra at have en Ruslands-approach til at udvikle en egentlig Ruslands-politik, hvis vi skal flytte os”.

NEDRUSTNINGSAFTALER

■ AMB-traktaten:
Forbyder opstilling af forsvarsanlæg mod langtrækkende missiler. Indgået 1972 mellem USA og Sovjetunionen, opsagt af USA i 2002.

■CFE-traktaten: Nedrustningsaftale om konventionelle våben. Indgået 1990 mellem NATO og Warszawapagt-landene, suspenderet af Rusland i 2007.

■INF-traktaten:
Om mellemrækkende landbaserede atomvåben. Indgået 1987 mellem USA og Sovjetunionen, opsagt af USA i august 2019.

■New START-aftalen:
Om strategiske atomvåben. Indgået i 2010 mellem USA og Rusland som tredje generation efter første START-aftale indgået i 1991. Skal genforhandles senest i februar 2021.

Hvis udsigten til et New START-sammenbrud er den brændende platform, som kan skabe bevægelse i det betændte NATO-Rusland forhold, er tiden imidlertid knap. Fra midten af foråret 2020 vil det amerikanske præsidentvalg i november 2020 suge al ilt ud af alliancens politiske beslutningskammer. Det betyder, at NATO allerede i det tidligere forår 2020 må have flyttet sig markant i synet på Rusland. Lykkes det at opnå fælles fodslag, kan alliancen til gavn for alle allierede og kontinentets stabilitet tage afsæt i en fælles Ruslandspolitik, når forhandlingerne om New START for alvor kickstartes.

For at nå frem til formuleringen af en fælles Ruslandspolitik allerede i foråret 2020, må arbejdet og idéen lanceres allerede i det tidlige efterår 2019. Det politiske niveau i NATO-hovedstæderne og repræsentationerne i NATO-hovedkvarteret skal klædes på, og jorden skal gødes for en principiel accept af behovet for en harmoniseret tilgang til Rusland. Hvis det skal lykkes, kommer der til at blive tale om en komprimeret trykkogerproces, hvor den principielle vilje skal komme til udtryk på NATO-topmødet i London i december 2019.

På mødet i London må stats- og regeringslederne give deres udenrigsministre, eller en repræsentativ gruppe af erfarne nationale diplomater, mandat til at formulere et allieret kompromis og en egentlig Ruslandspolitik. Ambitionen må være, at denne gruppe, i endnu en komprimeret proces, producerer et kort og koncist forslag, der på prægnant vis udtrykker NATO’s kollektive forståelse af Rusland, til godkendelse på NATO’s udenrigsministermøde i april 2020. Herefter lukker vinduet, indtil vi er fremme ved foråret 2021, hvor New START står på spil.

Danmark som forandringsagent?

Danmark har stærke interesserer, der tilsiger, at man påtager sig rollen som initiativtager og idéspreder i en intern NATO-proces. For det første har Danmark en helt åbenlys og basal interesse i at holde NATO stærk og forenet i synet på de største europæiske sikkerhedspolitiske udfordringer. Når der er fælles fodslag i alliancen, er Danmark mere sikker.

For det andet vil små stater til stadighed have meget at vinde, når stormagterne vælger at regulere deres indbyrdes relationer og udvikle i det mindste et gran af gensidig tillid—ikke mindst når det gælder dimensioneringen af deres væbnede styrker. Når de store ikke slås, bliver de små ikke trampet på.

Endelig vil Danmark også kunne vinde en god portion goodwill og politisk kapital ved at påtage sig rollen som forandringsagent. De markante danske militære bidrag til NATO’s og USA’s internationale indsatser over de seneste cirka 20 år, har givet Danmark en høj profil i alliancen og et stærkt renommé i Washington. Men en aktiv indsats i bestræbelserne på at formulere en fælles Ruslandspolitik vil tydeligt demonstrere, at Danmark også er at finde på den øverste diplomatiske hylde i NATO-regi.

Som nævnt vil en sådan dansk satsning kræve politisk mod, store ambitioner og allokeringen af betydelige ressourcer. Der vil være tale om en satsning og mobilisering af organisatorisk og diplomatisk muskelmasse på et niveau, som Danmark ikke længere er vant til. Og så er det endda langt fra givet, at de allierede er parate til et Ruslands-kompromis, eller at New START står til at redde. Men nogle gange er det bedre at turde og fejle end at dukke sig og lade stå til.

Jens Ringsmose, dekan på Syddansk Universitet (jri@sam.sdu.dk) & Sten Rynning, prodekan & professor på Syddansk Universitet (sry@sam.sdu.dk)

Regioner
Danmark Rusland
DIIS Policy brief 2019: Danmark bør bidrage til politisk dialog
Danmark kan bidrage til politisk dialog
NATO, Rusland og spillet om Europa