Stormagtsspillet i Arktis udfordrer småstaterne

Den intensiverede stormagtskonkurrence i Arktis udfordrer regionens småstater og sætter det arktiske samarbejde under pres. Det opstiller nye betingelser for Kongeriget Danmarks Arktis-strategi, som står over for en opdatering. I håndteringen af stormagtsspillet i Arktis kan Kongeriget Danmark med fordel trække på erfaringer fra nabolandene Finland, Norge og Island.

”[The Arctic] has become a region for power and competition… We are entering a new age of strategic engagement in the Arctic” – Den amerikanske udenrigsminister Michael Pomero, maj 2019.

Som ovenstående citat demonstrerer, er den sikkerhedspolitiske og militære situation i Arktis under stor forandring. Det bliver stadig sværere at holde Arktis isoleret og fri fra de stigende sikkerhedspolitiske spændinger og militære konflikter, som udspiller sig mellem stormagterne uden for regionen. Dertil kommer den stigende geostrategiske og geoøkonomiske betydning, som Arktis får for stormagterne USA, Rusland og Kina i takt med isens afsmeltning.

Udviklingen i Arktis er særligt en udfordring at håndtere for regionens småstater. Småstaterne anser generelt et stærkt arktisk samarbejde og solide fælles aftaler og regler som det vigtigste fundament for varetagelse af deres nationale sikkerhed og interesse i regionen. De er på forskellig vis ”fanget” mellem stormagterne: USA som en nær allieret og traditionel sikkerhedsgarant, Kina som en potentiel økonomisk partner og Rusland som en vigtig arktisk nabo, som småstaterne har brug for at samarbejde med for at håndtere de mange komplekse, særligt klimarelaterede, problemstillinger, der udvikler sig i regionen, i takt med at isen smelter.

Kongeriget Danmarks strategi for Arktis er i øjeblikket ved at blive opdateret. Kernen i den nuværende strategi er at sikre ”et fredeligt og sikkert Arktis”, hvilket givet ikke vil ændre sig fremover, men spørgsmålet er, hvordan det bedst gøres i konteksten af den intensiverende stormagtskonkurrence i Arktis. Hvad gør de andre nordiske lande? Kan Danmark hente inspiration her? Dette brief ser nærmere på stormagtspillet i Arktis og de erfaringer, som specifikt Finland, Norge og Island har med at håndtere stormagterne i Arktis.

Stormagtspillet i Arktis
Den amerikanske præsident Trump fik ikke lov til at købe Grønland. Det ændrer dog ikke ved, at USA er i gang med at skrue op for den diplomatiske og militære tilstedeværelse i Grønland og mere generelt i Arktis. Det kommer som reaktion på den russiske militære opbygning i regionen over det seneste årti samt på en kinesisk diplomatisk og økonomisk offensiv i Arktis. Kinas offensiv har særligt vist sig i form af voksende kinesisk aktivitet inden for forskning, investeringer i infrastruktur og udvinding af naturressourcer i regionen.

Når isen i Arktis smelter, bliver naturressourcer og sejlruter mere tilgængelige. Vilkårene for militær aktivitet er ligeledes under stor forandring i regionen. Det medfører omprioriteringer og tilpasninger i såvelde enkelte stormagters strategier og aktiviteter i regionen som i deres indbyrdes relationer. Delvis foranlediget af de vestlige sanktioner mod Rusland efter Krim og Ukraine har der udviklet sig et voksende samarbejde mellem Rusland og Kina i Arktis. Samarbejdet er centreret omkring det store russisk-kinesiske naturgasprojekt på Yamal-halvøen i det nordvestlige Sibirien, hvor russiske og kinesiske energiselskaber samarbejder med finansiering fra kinesiske statsbanker og Kinas statsejede ”Silkevejsfond”. Det har videre ført til udbygning af områdets infrastruktur, hvor den nordlige sørute langs Ruslands kyst efterhånden er helt inkorporeret i Beijings ”Polare Silkevej” som fremtidens handelsrute mellem Kina og Europa.

USA ser med stor skepsis og bekymring på en sådan udvikling. I talen forud for Arktisk Råd-mødet i maj 2019, efterlod den amerikanske udenrigsminister Pompeo således ingen plads til Kinas betegnelse som ”nær-Arktis-stat” men understregede: ”There are only Arctic States and Non-Arctic States. No third category exists and claiming otherwise entitles China to exactly nothing”.

Mere specifikt har USA via flere højniveaubesøg til regionen søgt at styrke diplomatiske relationer og har yderligere genåbnet en amerikansk repræsentation i Grønland. Militært har USA bl.a. øget tilstedeværelsen på Keflavik-basen i Island, genetableret USA’s 2. flåde og afsat ressourcer til at bygge isbrydere og andre særlige kapabiliteter, der er egnede til Arktis.

Den intensiverede stormagtskonkurrence i Arktis sætter det arktiske samarbejde, særligt under Arktisk Råd, under pres og stiller helt overordnet spørgsmål ved, hvorvidt den særegne ”lavspænding”, som har karakteriseret Arktis siden afslutningen af Den KoldeKrig, kan fastholdes. Selvom det fortsat ikke er på niveau med situationen under Den Kolde Krig, foregår der en generel militær opbygning og øvelsesaktivitet i regionen. Det øger ligeledes mistilliden og risikoen for misforståelser stormagterne imellem og for utilsigtede hændelser, som involverer landenes væbnede styrker i regionen.

Finske, norske og islandske erfaringer med stormagtshåndtering i Arktis
Selvom Helsinki, Oslo og Reykjavik er bekymrede for den sikkerhedspolitiske og militære udvikling i Arktis – dog i højere grad foranlediget af russiske endkinesiske aktiviteter – anser de fortsat en egentlig militær konflikt i Arktis som relativt usandsynlig. Deres pointe er, at regionen altid har været militariseret, og det forhindrer ikke nødvendigvis regional stabilitet. Et centralt punkt er således, at det stadig er muligt at opretholde regional stabilitet og samarbejde, selv når sikkerhedspolitiske spændinger og militære aktiviteter øges. Spørgsmålet er så bare, hvordan dette gøres i praksis.

Ser man på de tre landes strategi over for Rusland, har især Finland og Norge, der begge har en landgrænse med Rusland, gode erfaringer med en tilgang, derbygger på både styrke og dialog –mens Island i de senere år, grundet sin geografi, i højere grad har kunne prioritere økonomiske samarbejdsrelationer med Rusland. For Finland – og selv for NATO-landet Norge, der ellers er omfattet af den amerikanske sikkerhedsgaranti – anses det i denne forbindelse som værende værdifuldt at udvikle tilstrækkelige nationale kapabiliteter til at kunne håndtere de tidlige faser af en militær krise. Sådanne egne kapabiliteter giver en højere grad af national kontrol og mulighed for både højere grad af sikring af nationale prioriteter og interesser og for at bringe lokal ekspertise og kontakter i spil med henblik på en deeskalering.

Et centralt punkt med hensyn til dialog med Rusland er tålmodighed og fokus på et langsigtet samarbejde på lavere niveauer. Med naboskabet som en geografisk konstant ses der i Finland og Norge intet reelt alternativ til dialog og engagement med Rusland. Fra finsk side har denne tilgang bl.a. inkluderet forsøg på at mobilisere støtte til afholdelse af et Arktisk Topmøde med statslederne fra de otte medlemmer af Arktisk Råd. Tanken med dette møde er primært at adressere klimarelaterede udfordringer i Arktis, men mødet skulle også kunne tage sikkerhedspolitiske emner op.

Mens forholdet til Rusland betragtes som en sikkerhedspolitisk udfordring af i hvert fald Finland og Norge, så er hverken Finland, Norge eller Island nær så bekymrede for Kina, som USA er. Derfor er de tre landes strategier over for Kina også primært rettet mod at holde øje med eventuelle kinesiske investeringer, særligt i kritisk infrastruktur fx indenfor telekommunikation.

Forholdet til USA rummer også visse udfordringer. Både Finland, Norge og Island er positive over for øget amerikansk militær tilstedeværelse i Arktis, men landene er bekymrede for deres evne til at påvirke den i praksis. Dette gælder ikke mindst i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt landene vil være i stand til fuldt ud at sikre egne nationale prioriteringer og interesser, hvis USA og NATO i stigende grad begynder at sætte dagsordenen i Arktis.

I forlængelse heraf er der et væsentligt potentiale for yderligere at styrke nordisk dialog og samarbejde om arktisk politik og sikkerhed. Dette gælder særligt hvad angår informationsudveksling og sparring om kinesisk og russisk aktivitet i regionen, men også når det gælder erfaringsdeling med hensyn til håndtering og pleje af båndene til USA.